中国基层政府职能研究.docVIP

中国农村基层政府职能的实证分析 侯麟科刘明兴陶然 摘要：本文利用2000年、2004年、2007年6省60个乡镇120个村的抽样数据，研究了乡 镇政府和村两委的重点工作任务的总体分布、地区差异，以及税费改革对于政府职能所产生 的影响。研究发现，尽管税费改革显著地改变了乡村两级干部的职能结构，但是基层政府并 没有切实地向服务型政府转化。同时，维持社会稳定的压力日渐增强。 关键词：基层政府政府职能税费改革 关键词：基层政府政府职能 税费改革 一、导论 在中国基层治理改革的过程Z中，如何转变基层政府职能受到各级政府和社会各界的鬲 度关注。乡镇政府与村两委作为国家行政系统的神经末梢，它们实际承担的工作任务，不仅 反应了基层政府职能的现状，也可以体现出整个农村社会治理结构的变化特征。I关于乡镇政府和乡村治理结构历史演变的综述性研究，请参加于建蝶（2002）、沈延生（2003）、陈剩勇、 孟军（2006）。赖海榕（2006）将中国的基层治理结构进行了国际比较研究。文献屮对 于乡村干部职能的分析，人致可以分成两类：一是研究基层政府的行为特征和职能类型。饶 静、叶敬忠（2007a）对此类研究进行了详细的文献综述，并将基层政府的角色分成了 “压 力型体制”和“谋利型政权经营者”两种。当然，从各种案例调查的结果来看，基层干部的 职能町以同时包含了“执行压力型政策”、“谋求资源与利益”和“提供公共服务”等几个方 面的内容； 一些研究指出，类似的角色ZI可并不一定相互冲突。见马明洁（2000）。 主要就是分税制和农村税费改革。 徐勇、吴理财（2004）也指出，农村税费改革客观」?.削弱了基层政府的实际公共服务能力。1本文利用了中国农业政策研究中心连续跟踪调查数据，调查年度为2000 I关于乡镇政府和乡村治理结构历史演变的综述性研究，请参加于建蝶（2002）、沈延生（2003）、陈剩勇、 孟军（2006）。赖海榕（2006）将中国的基层治理结构进行了国际比较研究。 一些研究指出，类似的角色ZI可并不一定相互冲突。见马明洁（2000）。 主要就是分税制和农村税费改革。 徐勇、吴理财（2004）也指出，农村税费改革客观」?.削弱了基层政府的实际公共服务能力。 1本文利用了中国农业政策研究中心连续跟踪调查数据，调查年度为2000年、2004年和2007年。抽样采 取了分层随机的方式，以人均农民收入为基础，将全国分为高、中、低三组，抽取了江苏、四川、陕西、 吉林、河北和福建等六个省。同样以人均农民收入为基础，每个省抽取五个县，每个县抽取两个乡氛，每 个乡镇抽取两个村。不过在实际调查的过程中，山于受到自然灾害因素影响，2000年和2004年的调查样 本是116个村,2007年有119个村。 以上的讨论要么基于纯粹理论分析，要么依据个别乡镇的案例，即便冇部分学者做了一 定数最乡镇的调研，也没有充分考虑样本的总体代表性问题。到1=1前为止的研究文献之屮， 尚没有大样本的随机抽样调查，能够系统反应基层政府的实际工作职能。基于2000年、2004 年和2007年的一个而板数据，|我们的研究旨在测度和分析当丽基层政府实际担负的职能 及其变化趋势，为基层治理改革研究提供实证参考。卜「文安排如2第二部分简要介绍调查 设计，笫三、四部分分别讨论乡镇政府、村两委的工作职能，第五部分对乡村两级十部的职 能差异进行对比分析，第六部分给出简短结论。 二、抽样调查设计 中国的基层政府主要是指县、乡两级政府。其中，县政府是棊层政权运转的棊本单位。 但是，直接测度县政府的实际职能面临三方面的困难：首先，县政府下属的各个行政和事业 单位是有明确分工的，任何一个具体单位的职能，都不能代表整个县政府。各单位的职能由 于界质性，也难以比较相对重要的程度；其次，县委常委的每个时期的工作是有重点的，但 是很难说县级领导强调的核心工作能够切实贯彻到卜?而的执行部门。我们的调查资料也显 示,基层干部的实际工作重点和县政府下达的垂要考核指标Z间存在一定程度的差异;第三, 县委领导强调的重点工作往往是针对当前的一些突出热点或者突出矛盾，并不包含一些已经 H常化的行政职能。而整个县政府的实际职能显然包含了这两个组成部分。 相比较而言，测度乡镇政府的工作职能就显得更为可行一些。其中有这样儿方而的原因: 笫一，乡镇一级的政府作为最基层的政府，县级政府及其各个职能部门都需耍通过乡镇政府 來落实各类工作任务。这就是常说的，“上面T条线，下面一根针”。因此，乡镇政府的职能 已经在很大的程度上反应了整个县政府的情况；第二，乡镇政府内部通常没有严格的职能分 工。包村十部个人通常要负责多项工作的落实。对于一些璽大的工作任务，整个乡镇政府的 工作人员往往需要“全体出动”。这样，各项工作任务之间在重要程度上具有了一定的可比 性；