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立法量化评估方法的规范适用研究 摘要：立法量化评估，因其方法上的精确性和科学性，一直以来为学界和实务界所推崇。但当前我国立法量化评估的理念与方法之间仍存在脱节的问题，这具体表现为实践中存在的一系列适用误区。比如，评估实践中既存在“去工具化”的倾向，又易混淆基本的算术法则应用场景，加之常见的数据收集错误，以及绩效评估工具的不当引入，为立法量化评估的适用带来了许多障碍。对此，立法评估人员应当正确判断立法量化评估规范适用的前提，避免立法量化评估方法的不当适用。 立法评估最早于20世纪60年代在美国兴起，上世纪末在我国广州、安徽等地开始探索实践。经过多年以来的理论研究和实践摸索，我国的立法评估制度已经开始逐步建立起来，富有中国特色的立法评估工作体系正在形成中。随着制度实践逐渐扩展和深入，立法评估的理论研究也开始进入“深水区”。据“北大法宝”提供的检索结果，目前各地方针对立法评估制度建设出台的规范性文件已有39部，其中包含地方性法规3部、地方政府规章13部、地方规范性文件23部一、 立法量化评估理念与方法的脱节立法量化评估的中心议题是量化方法在立法评估中的应用，其中包含理念和方法两个不同的层次。理念提供原则性的方向指引，而方法则事关立法评估方案的细节制定和具体执行。理念指导方法，方法落实理念，二者便如头脑与四肢的关系一般，需要紧密衔接。但就目前的理论研究和实践情况来看，立法量化评估的理念与方法之间尚存在严重脱节的问题。自上世纪90年代起算，我国对于立法评估的系统研究已经经历了20余年的历史，成果不可谓不丰硕，理念不可谓不先进。就立法量化评估而言，早在1999年，就有学者提出，立法质量评估主要包括三个方面的指标，即“合法性、和谐性、规范性的认定，实施的社会成本和社会群体评价统计”虽然“量化方法能够应用于立法评估”这一前提性命题已经基本形成了学术共识，但具体的应用效果却引发了学界的一系列质疑。近年来虽有学者声称“数量化方法是目前进行立法评估时最常使用的信息分析方法”这种现象的出现，在很大程度上是由于立法量化评估的方法论研究相比于理念伸倡而言过于落后所导致的，不能简单地认为主要症结在于评估主体消极敷衍乃至开展“运动式”评估——由于法定评估主体的专业性限制和立法评估对内部性的消解要求，委托第三方评估已经成为实践主流，而其中不少受委托的第三方人员本身就是从事法学研究的学者，在这种背景下，将立法量化评估的应用低效归结于法定评估主体的能力和态度存在问题，显然是有失偏颇的。总而言之，头脑可以不借助四肢而独立思考，但却无法脱离四肢独立奔跑。如果方法过于简陋，甚至大量出现误用、滥用的情况，那么学者针对立法量化评估所建构起来的理念，落实于立法评估实践中势必会出现“半身不遂”,乃至“瘫痪”的问题。因此，本文试图阐明长期以来量化方法未能顺畅应用于立法评估的“病因”,并对量化方法在立法评估中的适用必要性进行反思。二、 立法量化评估方法的适用误区立法量化评估方法的适用误区在以往立法评估实践中的存在由来已久。既往也有学术著述对一些立法量化评估方法适用中存在的问题进行了检讨批评，但总的来看，这些批评尚存在三个方面的不足：一是反复纠结于“正义”“公平”等价值概念能否被量化评估的问题，结果忽视了对价值概念进行量化评估的必要性问题；二是大多将量化评估在立法评估中应用效果的不尽人意，归结于“立法评估制度规范还不够健全”等过于宏观的因素，或者是评估方案制定不完善、评估数据收集不科学、评估人员态度不端正等执行层面存在的问题，而忽略量化评估方法本身的固有缺陷和数理规律；三是以个别西方国家的既有经验指导我国立法评估工作，没有考虑到制度差异对立法评估的深刻影响。上述不足，使得许多原本针对立法量化评估的批评意见，反而与实践中的错误做法一同落入了适用误区。在此，有必要对这些误区进行系统的梳理和厘清。(一) 存在“去工具化”的倾向近十几年来，由于受西方社会科学研究中出现的“定量霸权主义”正如磨刀是为了切肉一样，作为工具和方法，立法量化评估的适用必然需要服从于一定的立法评估目的。而且这里的立法评估目的不能止于“完善立法”“提高立法质量”这样的笼统描述，必须具体到法律法规的“立、改、释、废”决策上来——不以影响立法决策为目的指向的立法评估极易沦为形式主义的产物。因此，正常的逻辑应当是先明确立法评估的目的是什么，然后才能确定进行立法评估的具体方法，而不是本末倒置——先预设好了立法评估的具体方法，再去思索这样的方法能够实现怎样的立法评估目的。但遗憾的是，目前各地出台的地方立法评估办法中，一般都对立法评估的方法进行了简陋的预设规定，许多学者也倡言在评估办法中对评估方法进行更为具体和严格的预设规定，导致“以定性为主、定量为辅”或“应当采用量化评估的方法”这样的