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突发公共卫生事件中县级政府紧急权力行使的法治之维 摘要：在突发公共卫生事件所造成的紧急状态中，县级政府作为公共行政治理的重要角色有一定的紧急权力，此权力源自宪法和现行紧急状态法制的授权；在实现治理的同时，该权力应兼顾公权力所应有的谦抑性，即县级政府在遵循宪法和法律所规定之程序的同时，还需恪守行政法治原则、贯彻比例原则、充分理解最低限度人权原则；此外在后期还应充分贯彻治理理念，通过软法、行政指导等手段恰当有效行使权力，以提升自身的治理能力，促进整体治理体系的现代化发展。 2020年的新冠肺炎，是典型的突发公共卫生事件。在应对这一突发公共卫生事件时，县级政府担任着重要的角色，是依法抗疫过程中公权力行使的直接主体。县级政府对于紧急权力的行使要合乎法律规定、合乎程序规定；在紧急状态下，公权力的行使较之平常时期有一定扩张，但是也应当保持应有的谦抑性。所以，厘清紧急权力行使的法律依据、程序依据、行为边界，是构建县级政府应对突发公共卫生事件之应急机制的法治网络的先决命题。一、法律依据：紧急权力何以行使（一）紧急权力的来源：紧急状态当社会的运转处于正常、有序时，公权力依照宪法和法律进行运作，恪守着其与公民个人权利之间的边界，绝不逾越雷池半步；但是，当社会的运转处于紧急状态之下，正常状态的行政管理措施和手段已经不足以应对时，为了保护国家、社会公共利益和人民的生命、财产安全，政府必须迅速反应，必要情况下可以采取特殊的手段来控制和消除乱象，以回复到正常的社会秩序。换言之，政府的紧急权力来自于紧急状态的出现，确定“紧急状态”的概念，是理解紧急权力的前提。根据《辞海》，“紧急状态”指的是国家依法宣布的一种非常的政治状态，在全国或部分地区的安全或社会秩序因面临战争、动乱或自然灾害而受到严重威胁或破坏时，可以宣布处于紧急状态作为应急措施。在紧急状态下，可以停止宪法某些条文的实施，限制公民的自由权利，甚至实行军事管制。“紧急状态”又称“非常状态”，（二）权力行使的依据：紧急状态法制“当进入紧急状态时，有关国家机关，特别是政府仍然按照法律的规定来采取必要的紧急措施，以期迅速恢复由于紧急状态而造成的社会混乱局面”我国现在尚未出台统一的紧急状态法，新冠肺炎疫情之初，政府的紧急权力主要来源于已有的单行法律和法规具体到县级政府，其在一些情形下也被赋予了紧急权力。其中，《突发事件应对法》为县级人民政府设定了相对宽泛的突发事件应对权；《突发公共卫生事件应急条例》也规定，由县级以上地方人民政府负责具体的应急处理工作。而《戒严法》与《宪法》同宗同源的发展轨迹和互为表里的密切关系，使得其条文中的紧急状态主要被限定为由“战争”“内乱”等严重骚乱引起的紧急状态，因此戒严的实施机关被限定为省级人民政府和国务院。总结而言，在紧急状态的相关立法体系当中，县级政府所享有的紧急权力，是针对自然灾害、突发公共卫生事件等所引起的紧急状态所行使的，即对本行政区域内的紧急状态进行管理和控制的权力。县级政府紧急权力内容不涉及《戒严法》关于“战争”“内乱”状态的权力。同时，有别于严格的“国家紧急权力”，县级政府紧急权系国家为了处理由突发公共卫生事件而产生的紧急状态所面对的问题时赋予县级政府的必要的应急性行政权力。县级人民政府在突发公共卫生事件中紧急权力的行使，需要依照紧急状态相关立法的授权并在授权的边界内行使；同时，尽管前述法律法规明确了县级政府在突发公共卫生事件的应急治理体系构建和运行中的基本权责边界，为突发公共卫生事件的应急治理提供了制度依据，但想要真正提升政府紧急权行使的有效性，还应当着重提升县级政府及有关部门的应急治理能力。二、程序意识：紧急权力如何行使（一）程序意识的必要性紧急权力行使的前提是紧急权力有法可依，而紧急权力应当如何行使，则需要程序的保障。程序是行使权力和履行职责的步骤、方法、顺序、时限等要素的总和。尽管突发公共卫生事件的应急工作中，公权力需要扩张，私权利相应地要被限制，但紧急权力的行使并不能背离法定程序的要求、缩减正当的程序环节。以新冠肺炎疫情初期为例，鉴于新冠病毒的传染性以及隔离防疫的必要性，根据《传染病防治法》第四十二条规定，县级以上地方人民政府经由上一级人民政府批准后，可以采取限制或停止其他人群聚集的活动、停工、停业、停课等的紧急措施，以保障本区域内的公共卫生安全，同时应当予以公告。实施紧急措施期间，一切组织和个人应当严格遵守相关应急管理工作的规定，积极协助人民政府恢复正常的社会秩序，对于普通民众而言，也即在一定时期内保持居家直至第一批、第二批感染者暴露。在突发公共卫生事件所造成的紧急状态面前，为了防止事态的恶化、群众交叉感染，各地政府均对于民众的人身自由权作出了限制，在所管理区域范围内实行村（居）民出行管控措施；而