基层协商民主与征迁纠纷化解.docxVIP

? ? ? ? ? 基层协商民主与征迁纠纷化解 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 第一节 征迁的协商属性 在我国城镇化推进过程中，大量土地和房屋被征收，征迁所引发的社会矛盾呈现多发易发、错综复杂的态势，征迁事务被称为“天下第一难事”。破解征迁难题，方能顺利推进新型城镇化的建设与发展。自党的十八大首次提出并系统阐述“健全社会主义协商民主制度”以来，中央越来越重视将基层协商民主引入征迁等涉及人民群众切身利益的事务[1]。在此背景下，一些研究和政策建议报告将协商民主视为解决征迁难题的良方。该类文章难以回避的问题是：其与征迁公共舆论之间存在巨大的鸿沟，公共舆论往往将征迁解读和表述为具有非协商性和对抗性。然而以征迁协商为主题的文章大多仅在征迁和协商民主两个热词之间建立了概念联系，却没有对主流观点进行正面回应，没有说明协商对于征迁事务来说为什么是可能且必要的。本书试图展现征迁事务和协商民主之间的内在关联，分析征迁的协商属性、征迁协商在实践中遭遇的困境以及其背后的治理结构。 学者、公共知识分子和媒体形塑的征迁公共舆论常屏蔽征迁的协商属性，将征迁过度解读为各主体（尤其是地方政府和被征迁户）之间难以协商、不可调和的对抗性事件。关于征迁的主流描述和评论，意图是为民争利，但因为存在过度解读，反而削弱了征迁的协商属性，加大了各主体达成利益分配共识的难度。公共舆论常包含以下几类过度阐释。 一是过度夸大政治性。这种观点认为民众在征迁中的不合作行为或抗争行为的主要意图是维护和争取政治权利，甚至突破现有政治体系和政治格局。其实自20世纪90年代以来，中国民众抗争大都局限于经济要求，少有政治权利诉求（贺雪峰，2003：168；赵鼎新，2012：83—86）。民众在征迁过程中亦多是利益性诉求而非政治性诉求。部分民众由于受到地方政府非正当压制，由利益博弈上升为维权，但维权可能是具有现代政治意涵的权利，也可能是基于情感因素希望找寻心理平衡感的“气”。[2]还有部分民众则纯粹是将维权作为扩大获利空间的修饰词语。一些公共舆论又将民众为数不多的或真或虚的维权表达扩大为民众征迁博弈的全盘解读，过度夸大民众博弈行为的政治属性，模糊了民众诉求的焦点。这反而不利于争议的化解，也难以让民众实现争取更多利益的原初目的。 二是过度凸显对抗性。这种观点认为多数民众出于政治意识或文化意识坚决抵制征迁，征迁方和被征迁方是绝对对抗的、难以协调的，如所有征迁都是“公权力”对“私权利”的侵害，又如民众都主张故居蕴含着老旧生活记忆、田园牧歌气息因此坚决不搬。[3]但现实是，在土地和房屋的资本化、货币化方面，民众与地方政府的“同”远大于“异”，由于土地和房屋经开发可以释放高额利益，多数民众愿意甚至盼望土地和房屋在征迁中增值变现。[4][5]我们在调查中屡次遇到村民打电话至地方政府相关部门询问居住地何时能开发，甚至有村民上访要求将居住地列入开发计划。地方政府和民众在房屋资本化货币化方面看法基本一致，但征迁协商陷入拉锯战甚至僵局的原因有二：一是由于民众既盼望征迁，又不想房屋被轻易征收走，希望尽可能增加补偿数额，争取更多利益（贺雪峰，2013：119），征迁博弈往往不是“是”或“否”的问题，而是“多”或“少”的问题；二是民众不满意地方政府的征收方式，我们在调查中常听到征迁户说类似的话，“我们本来也不反对征迁，但政府用的手段太过分了”。这说明很多征迁户并不是不满意征迁，而是不满意征迁程序。[6]征迁户指责地方政府没有开展规范化、透明化的协商，没有“坐下来好好说”。 三是过度强调压制性。这种观点认为征迁纠纷主要根源于地方政府以权力压制农民权利。征迁中地方政府虽整体处于强势地位且常有不当行为，但该观点并不足以概括征迁协商博弈的复杂形态。首先，征迁利益协商博弈主体多元化，并不限于政府—民众，民众和开发商、社区精英、其他民众之间都可能存在利益争端。很多时候民众要求地方政府作为裁决者介入民间纠纷（桂华，2011），民众的部分不满来自地方政府协调处理纠纷不符合自身期望（董海军，2010）。其次，“官强-民弱”、“强国家-弱社会”模型无法涵盖基层政治日常运行全景，现实中“官-民”的权力格局时常倒置（吴毅，2007：605—608），在争取土地房屋增值利益分配过程中，民众有各种反制策略，其中包括非制度化行为（祝天智，2014）。要将各利益主体的行为整合起来分析，孤立站在任何一个主体角度看问题都只是管中窥豹未见全貌。 四是过度简化改进方案。这种观点认为征迁纠纷的主因是民众获得房屋增值利益过少，应该通过所有权、开发权、补偿额度、政府财政制度等改革措施增加民众收益。该观点直指征迁事务的焦点——利益分配，却又过于简单地把“利益分配难”和“利益分配少”画上等号，[7]单纯注重分配比例制度而忽略分配