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? ? ? ? ? 基层政府应对社会群体性事件综合能力体系构建与评价 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一般地说，能力乃是指完成某种活动所必须具备之主观条件。政府能力，是指政府能够履行职责与功能的程度，主要需要解决的问题是，政府如何去做，以及通过什么方式去做。作为管理公共生活的组织体系，政府的能力建构与其职能实现、治理绩效紧密联系在一起。[1]基层政府实现社会管理职能，构建应对社会群体性事件综合能力体系，直接关系中国社会的成功转型。 通观我国近年来各地发生的水电资源开发领域、矿产资源开发领域、劳动关系领域、城管执法领域、环境领域、征地拆迁领域等六大重点领域群体性事件，尤其是一些大规模群体性事件，可以发现这些事件大多发生于县域环境，乃至乡（镇）一级。这种情况表明，基层政府是社会群体性事件的主要和直接应对主体。同时，党和国家制定的关于维护社会稳定的大政方针，以及化解矛盾、减少冲突的政策措施，主要是由基层政府执行和实施。妥善处理社会群体性事件的主体，也是基层政府。因此，提高基层政府应对群体性事件的综合能力，是预防与化解群体性事件的最主要和最有效的途径。 相关学者认为，加强基层政府有效应对群体性事件的执政能力建设，势在必行。严云鸿将目前基层党委、政府应对群体性事件执政能力的欠缺，归纳为以下六点：一是执政理念的偏差，二是处理方式的僵化，三是解决手段的单一，四是没有做到依法行政，五是没有建立起相应的沟通制度，六是没有及时掌握信息发布的主动权。[2] 第一节 基层政府应对社会群体性事件综合能力体系构建的评价方法及内容 基层政府应对群体性事件的能力，属于政治、社会稳定的研究范畴。建立基层政府应对群体性事件能力的指标体系，必须首先研究政治、社会稳定系统的逻辑结构。通过对政治、社会稳定相关理论的研究，结合现实生活中基层群体性事件发生的主要特点及趋势，以及基层政府应对群体性事件必要性的详细分析，以国外著名学者迪卡斯谛（Di Castri）1995年提出的“椅子”模型理论，作为本书研究的中心理论，从而提出一个由预测能力、处置能力、善后能力和协调发展能力等四条“椅子腿”构成基层政府应对能力的理论模型（如图5-1所示）。通过对构成这个模型的四条“椅子腿”进行定量分析，以期能更好更快地提高基层政府应对群体性事件的综合能力。 这个理论模型中各种能力的功能及其互相之间的关系，可以简述如下。 预测能力是基层政府应对社会群体性事件所应具备的基本能力，可以说是逻辑起点。预测能力起着较为重要的作用，对处置能力发生深刻影响。处置能力是基层政府应对群体性事件必须具备的重要能力，起着维护政治、社会良性运行的调节作用，处于核心地位。其他能力都是在不同的层次和角度，与处置能力相关联、相作用。善后能力的提高，是对处置能力的补充和完善。善后能力起着对政治、社会稳定的修复作用。善后能力受到处置能力的制约。协调发展能力，则有助于更进一步提升基层政府应对社会群体性事件综合能力之水平。 图5-1 基层政府应对群体性事件综合能力的理论模型 一 评价指标体系之构建原则 构建科学与合理之评价指标体系，一方面是实行系统评价之准确、可靠的基础，另一方面是正确地引导系统发展之重要方式。要确保系统、客观、准确地反映基层政府应对社会群体性事件的综合能力水平，可以说，这是一项非常复杂的系统工程。做好这项系统工程，既要逐步深化对研究对象的认识，又要分析、比较、选择与基层政府应对群体性事件综合能力相关的诸多要素领域，包括预测能力、处置能力、善后能力和协调发展能力等各方面的内容。其中每个方面的内容，都各有其侧重点，同时又各有诸多指标因素。既有主观的，又有客观的；既有定量的，又有定性的；既有局部的静态指标，又有整体的动态指标，等等。这些指标体系涵盖的内容是否全面，结构是否清晰合理，直接关系评价质量的好与坏。因此，应当在众多的影响指标中，选择较为合理的部分指标，更好地构建既全面系统又精简高效的评价指标体系，以便客观公正地评价基层政府应对社会群体性事件综合能力的水平，推进基层政治、社会安定团结。在研究、选取与构建评价指标体系的时候，应该重视以下五项原则。 （一）主观性与客观性相结合的原则 基层政府应对社会群体性事件的综合能力评价，是对图5-1所提出的基层政府应对能力的理论模型组成部分之水平高低的评判。虽然基层政府领导干部的素质等因素，决定了对综合能力要素进行客观公正评判的需要，但是又不缺乏主观评价的因素。基层政府干部的素质是客观因素，主观评价的因素是指下文将要涉及的专家打分和AHP法等两种方法。因此，基层政府应对社会群体性事件综合能力的评价过程，是一个主观与客观相结合的过程。这就决定了在评价过程中，首先要把握好主观与客观相结合的原则。 （二）系统性与全面性相结合的原则 基层政府应对