以排污许可制度为核心的固定污染源环境管理政策体系构建.docxVIP

? ? ? ? ? 以排污许可制度为核心的固定污染源环境管理政策体系构建 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 在新一轮环境管理制度改革中，排污许可制度作为一项基础性环境管理制度，是固定污染源环境管理的核心制度，承担着改善环境质量的重要使命，其他环境管理制度都应以排污许可制度为基础进行调整并逐步与排污许可制度进行有效的衔接或融合，从而构建以环境质量改善为管理目标的体系化、联动化、链条化的固定污染源环境管理政策体系。本文基于众多环境管理制度改革的最新要求，梳理和厘清国家顶层设计意图和构想，搭建起生态文明改革背景下环境保护基础制度改革中以排污许可制度为核心的固定污染源环境管理制度体系。 一 排污许可制度在固定污染源环境管理政策体系中的定位和重要作用 改革后，排污许可制度的定位是固定污染源环境管理的核心制度，并进一步有效衔接环境影响评价制度、总量控制制度、环境监管执法、环境风险与应急管理、环境保护税、排污权交易、环境统计等重要环境管理制度和工作，最终建立起精简高效、顺畅衔接的固定污染源环境管理制度体系。 与排污许可制度一样，其他几项重要的环境管理基础性制度也都在改革进行时，排污许可制度作为核心制度，在这场生态文明制度“1+N”的改革里，必须首先从顶层设计上把握各项制度的定位并理顺它们相互间的关系，才能构建起固定污染源高效、有机统一的环境管理制度体系。 二 排污许可制度与其他重要环境管理制度的衔接分析 （一）与环境影响评价制度 环境影响评价制度与排污许可制度都是我国固定污染源管理的重要制度。通过环境影响评价和排污许可制度的紧密衔接，能够构建固定污染源的全生命周期管理制度链。然而，长期以来，我国环境影响评价和排污许可制度在紧密衔接上存在着重大的制度缺失，主要表现在以下几个方面。 首先，在制度设计上两项政策缺乏联系，相互割裂。一直以来，环境影响评价的作用仅在项目申报阶段发挥，环评过程中提出的污染源排污特征、排放量、环境管理与监测要求等信息未被相应载入排污许可证，缺乏后续的监督管理载体，未能充分发挥精细化管控排污行为的作用。而排污许可证本可以发挥落实环境影响评价提出的环境管理要求的作用，却因为未引起足够重视而沦为形式。其次，环境监察执法以排放标准为依据，而环评考虑到环境质量和敏感目标的需求，往往提出比达标排放更为严格的污染物排放控制和环境管理要求，无法在项目建设和建成后得到落实，造成建设项目事中事后监管薄弱，更为科学和精细化的污染源管理要求得不到落实。最后，两项制度缺乏统一的技术规范。两项制度有关污染物排放的核算方法不统一，导致同一污染源多套数据，政策之间缺乏连贯性，大大削弱了固定污染源的管理效力。 1.政策定位及关系 《控制污染物排放许可制实施方案》中提出，通过排污许可制度改革实现对固定污染源从污染预防到污染管控的全过程监管，改革后，环境影响评价制度管准入，排污许可制度管运营。在环保部印发的《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》中明确指出，环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，是申请排污许可证的前提和重要依据。排污许可制度是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保建设项目环境影响评价中提出的污染防治措施落实落地的重要保障。科学、专业的环境影响评价能够判断建设项目是否符合环境准入要求，并在此基础上提出要满足环境质量要求需要配备哪些污染治理装备和技术，而排污许可制度则为环境影响评价中提出的污染防治要求提供了落实的基础保障。由此可见，只有充分将科学的环境影响评价制度和严格落实的排污许可制度衔接起来，才能够实现以环境质量为目标导向的建设项目环境管理。 2.如何衔接 排污许可制度与环境影响评价制度应在程序与内容上进行紧密衔接（见图1）。在程序上，新建污染源必须先进行环境影响评价才能开工建设，然后应在实际排污之前（一般在开工建设阶段）完成申领排污许可证；而完成排污许可证的申领又是建设项目开展竣工环境保护验收的前置条件。在内容上，环境影响评价审批文件中与污染物排放的相关内容要纳入排污许可证，即排污许可证中提出的污染排放相关要求应至少不得松于建设项目环境影响评价中提出的要求；对在环境监管中要求开展环境影响后评价的建设项目，排污单位的排污许可证执行情况应作为环境影响后评价的主要依据。 图1 环境影响评价制度与排污许可制度的衔接关系 为了顺利实现排污许可制度与环境影响评价制度的上述衔接关系，目前国家的顶层设计已在如下四个环节做好支撑工作。一是做好管理对象的统一。《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《固定污染源排污许可分类管理名录》都要按照建设项目对环境的影响程度、污染物产生量和排放量实行统一分类管理。具体来说，建设项目可能造成重大环境影响、应当编制环境影响报告书的，原则上实行排污许可重点管理；可能