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? ? ? ? ? 易地搬迁脱贫 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一定要把易地移民搬迁工程建设好，保质保量让村民们搬入新居。大家生活安顿下来后，各项脱贫措施要跟上，把生产搞上去。 ——习近平 一 国家贫困治理体系中的易地扶贫搬迁 易地扶贫搬迁是农村扶贫开发的重要举措，能够从根本上解决居住在相对偏远、基础设施较为落后、生态环境极度脆弱和自然灾害高发地区的贫困人口的脱贫和发展问题。20世纪80年代初的“三西”（河西、定西、西海固）农业建设计划是易地扶贫搬迁的初步探索，提出了“拉吊庄”的搬迁办法，鼓励农民向河西、河套地区迁移，招民工承包水利工程，以工代赈。在“国家八七扶贫攻坚计划”实施过程中，易地扶贫搬迁被正式列为我国农村扶贫开发的基本途径之一，甘肃、宁夏、广西、湖北、云南等省也出台了相关政策，将易地扶贫搬迁作为解决贫困问题的一种常规手段。在21世纪的第一个十年里，易地扶贫搬迁政策逐步转为一项有整体规划和计划推行的系统工程，明确易地扶贫搬迁具有消除贫困和改善生态双重目标。“十二五”期间，连片特困地区成为扶贫攻坚主战场，易地扶贫搬迁政策得到进一步强化，提出了移民非农安置的新思路。[1]在中央和地方的共同努力下，截至2015年底，全国已累计搬迁1200万人以上，建设了一大批安置住房、基础设施、教育、卫生、文化等公共服务设施，推动了城镇化进程，产生了良好的经济、社会和生态效益，受到搬迁对象的普遍欢迎。[2] 易地扶贫搬迁工作在“十三五”规划之前已经取得了重大的成就，但依然存在一些问题。一是扶贫目标上出现偏离。部分地区发现搬迁村、组并不是自然条件和社会条件最差的，搬迁户也不是贫困户，贫困户由于缺乏搬迁内在动力，搬不动。在“大水漫灌”后，部分应该搬迁的贫困户未搬，部分搬迁户并未真正脱贫或返贫。二是存在因搬迁负债而难以搬迁或难以脱贫的问题。《全国“十一五”易地扶贫搬迁规划》给出的补助标准为人均不超过5000元，各省在不超过中央分省人均补助标准的基础上因地制宜确定搬迁项目的具体补助标准[3]，《易地扶贫搬迁“十二五”规划》中人均补助标准上升至6000元[4]，但补助款对部分搬迁户的作用并不大，农户因搬迁欠债或因家庭情况选择不搬的情况并不少见。三是地方财政压力较大。易地扶贫搬迁是一项解决农户居住安全和生存发展的综合性工程，涉及住房建设、基本农田、水利设施、道路、教育、文化、卫生等设施建设，需要大量的资金，但中央对地方资金的筹措和具体运作并未给出明确的指导，地方在实际操作过程中出现过资金短缺的问题。四是搬迁户后续生计问题。我国耕地、草场等资源有限，贫困地区利用新开发土地、置换土地等落实承包地的方法实现农业安置的空间狭小，以传统农业安置的方式难以满足贫困地区和贫困人口脱贫致富的需要[5]。 “十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，不能再继续“灌水式”、“输血式”的传统扶贫模式，2013年底，国家提出了精准扶贫方略，着手对扶贫开发战略进行创新型部署。在精准扶贫背景之下，易地扶贫搬迁逐渐成为实现精准扶贫、精准脱贫的重要贫困治理方式。2015年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出精准扶贫、精准脱贫、因人因地施策，提高扶贫实效，分类扶持贫困家庭，对“一方水土养不活一方人”的贫困地区实施扶贫搬迁。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》明确了易地扶贫搬迁的指导思想，并且成为各地推进易地扶贫搬迁工作的行动纲领，从顶层设计上回应了之前工作中存在的问题，并提出了创新性的做法。在该规划的指导下，各地结合本地情况，制定了更为具体的政策条例。为了了解地方易地扶贫搬迁的实践，记录他们所取得的成绩和存在的问题，课题组成员前往在易地扶贫搬迁中取得了显著成效的四川省进行了调研。 二 精准扶贫方略下易地扶贫搬迁的顶层设计 “十三五”时期，为坚决打赢脱贫攻坚战，党中央、国务院决定，按照精准扶贫、精准脱贫要求，加快实施易地扶贫搬迁工程，从根本上解决“一方水土养不活一方人”的脱贫发展问题。精准扶贫具体是指“通过对贫困户和贫困村的具体识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户”[6]。中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了到2020年确保农村贫困人口实现脱贫、全面建成小康社会的目标。2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》提出，“对生存条件恶劣地区扶贫对象实行易地扶贫搬迁。引导其他移民搬迁项目优先在符合条件的贫困地区实施，加强与易地扶贫搬迁项目的衔接，共同促进改善贫困群众的生产生活环境”[7]。2015年12月，国家发改委、国务院扶贫办、财政部、国土资源部、中国人民银行联合印发《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》，是新一轮易地扶贫搬迁工作的