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? ? ? ? ? 走向公共管理的环境保护管理体制(2004) ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 政府管理体制改革的发展趋势 自从20世纪80年代以来，许多国家一直在不遗余力地推进和建立现代政府公共管理体制。政府实施管理体制改革的根本动因在于纠正来自外部的市场失灵和来自政府内部的体制失灵。 现代市场经济机制可以推动社会和经济的不断发展，但是却存在一些致命缺陷[1]： ①由于产权模糊或者不可确定，市场不可能自动向社会提供环境保护、义务教育、国防等具有自由取用和非排他性质的公共物品和准公共物品。 ②如果市场结果造成的影响超出了参加交易的双方，影响到了第三方甚至更多方的福利和利益，就会产生外部性。如果生产者的成本之中不包括对其他人所造成的损害，就会产生外部不经济性，但是市场无法迫使生产者主动将外部成本内部化。 ③一些提供公共产品和服务的产业和部门，因为政府直接运作或者为国家所有，存在自然垄断，缺乏市场竞争，其高价格和低效率对消费者利益造成损害。 ④由于信息不足或者信息不对称，交易方判断和决策失误，造成市场的资源配置功能不能实现最佳。 市场的这些缺陷被称为“市场失灵”。市场失灵提出了加强政府职能的必要性和重要性。消除市场的负面影响是导致政府改革管理体制的主要外部原因。 与此同时，政府管理体制及其运行机制也经常存在缺陷和弊端，造成资源配置不合理，无法实现预定的政策目标，导致政府的管理体制失灵。这是政府改进管理体制的内部原因。体制失灵的主要表现是： ①由于政府收入和市场运行、生产成本没有直接联系，导致政府的行政管理活动成本不断增加，造成社会资源的浪费。 ②政府的公共政策受利益集团、信息不完全、官僚主义等影响，不能完全反映公共利益，也不能实现资源的有效配置。 ③一些政府机构政企不分、政事不分，在部门利益驱动下，通过公共决策过程影响行政管理，实现部门或内部利益最大化。 ④因为政府的公共管理活动不可能有竞争者，政府部门缺少成本压力，也没有激励机制，导致政府工作低效率。 ⑤政府的资源配置和再配置功能往往是权力导向，因此可能产生新的社会不公平，并且容易滋生腐败。 ⑥一些政府部门的权力误用或者不合理行政干预，可能会帮助一些组织利用特权，追求和获得非生产性利润，即“寻租”。因为寻租活动与生产过程没有任何联系，对于社会也不产生任何效益，最终损害的是国家和公共利益。 ⑦由于政府部门的自身利益、政府部门间的冲突、地方保护、计划失误等原因，导致政策执行无法实现预定目标。 ⑧政府对所有制和产权制度的过度或者不必要干预，妨碍实现资源的有效配置。 目前各国政府已经进行的管理体制改革有两个最为突出的共同特点：其一是不断强化政府管理公共事务的职责和能力，尽量消除市场失灵对社会造成的负面影响；其二是把可以由市场和社会承担的工作逐步从政府的行政管理职能中剥离出来，尽量消除政府机构由于政事不分、政企不分对国家和社会造成的损害。 尽管政府管理体制改革的出发点都一样，都是为了纠正市场失灵和体制失灵，但是改革的最终效果，则取决于是否选择了适合本国国情的公共管理模式。因此，公共管理模式的选择是任何国家的政府从事公共管理活动都必须首先解决的问题。政府对公共管理模式的选择，直接关系到政府公共管理功能的定位以及政府对公共管理的参与程度和参与方法。 现代政府的公共管理模式主要有两类：一类是干预模式，即政府以计划、组织、控制等方式对社会生活进行全面干预，并垄断公共管理过程。在干预模式下，市场对公共管理的参与是间接的。另一类是市场模式，即政府与市场分权，共同参与公共管理过程，在这种模式下，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场对公共管理的参与是直接的。 为了选择适合中国国情的政府公共管理模式，中国一直在不断地改革政府管理体制。在20世纪的50～60年代，中国政府的管理职能可以说包罗万象，上至国家安全、国际交往，下到企业生产、居民消费，无一不由政府统一决策和管理。改革开放以来，政府的管理体制开始发生重大改革。特别是为了适应社会主义市场经济的需要，政府对机构设置和部门职能一直在进行重组和调整。虽然中国政府体制改革的目标往往是最为直接和现实的“减员、增效”，但是实际上，政府应该管什么和怎么管理，如何依法行政和实施公共管理一直是政府管理体制改革的主题。 中国目前正处于经济转型期，有学者认为，中国的政府管理体制应当是兼有干预模式和市场模式优点的、兼顾新旧行政体制平滑衔接的公共管理模式。[2]它的具体涵义主要体现在以下几个方面： 第一，在政府组织内清除封建官僚制遗存，强化政府的规制建设，弥补现代官僚制不足。清除封建官僚制遗存与弥补现代官僚制不足往往表现为同一过程，在这方面，中国政府组织需要进行大量的、系统的改进。其中，加强和规范政府行政立法、改革和完善行政执法制度、严