韩国住房保障政策的现状和课题-以公共租赁住房的供给政策为中心.docxVIP

? ? ? ? ? 韩国住房保障政策的现状和课题 以公共租赁住房的供给政策为中心 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 韩国住房保障政策的特征和形成背景 住房保障政策的目的是满足保障对象的基本居住要求，并以此维持稳定的居住生活。根据保障对象范围的大小，住房保障政策有狭义和广义之分：狭义的住房保障政策的对象是市场上无法自行解决住房问题的国民，广义的住房保障政策的对象则是全体国民。可以说韩国的住房保障政策的范围正在从狭义向广义扩大。 包括韩国在内的东亚发展中国家（Development State），从20世纪60年代开始登上世界经济舞台，并且这些国家为了取得经济上的成就，需要动员国内的各项资源，因此政府介入住房市场的程度提高，并形成发展了国民自主推进住宅所有和财产积累的强大的资产基础保障系统（property-based welfare system）。韩国的住房政策正是在城市化快速发展、经济快速增长，以及随之而来的住房不足状况和房地产价格上涨的趋势下形成的。 从20世纪80年代开始，韩国经历了经济方面的自由化和政治方面的民主化两个方向的结构性变化。特别是1997年亚洲金融危机后，在国际货币基金组织（IMF）的强烈要求下，韩国在推进市场自主和开放的同时，新自由主义的经济基调也得到了扩大和强化，因此加快了公共租赁住房政策的衰落和一味追求住房自有的发展趋势。但是就像硬币的两面一样，随着住房价格的迅速上涨，社会上要求大力加强社会安全和完善住房保障的呼声越来越大，政府的政策压力也在逐渐加大。 在这种情况下，韩国政府虽然在大力推进经济市场自主化，但同时在住宅领域反而加强了介入力度。政府除了在实行促进私营住宅金融自主化的措施外，如发展抵押贷款（Mortgage Loan），同时也在对住房市场进行持续的限制，如扩大公共宅地的供应、实行购房申请制度、禁止转卖和改革税制等，特别是大幅增加了公共租赁住房的供给，而这与追求新自由主义经济的西方国家政策完全不同。也就是说，自1997年外汇危机以后，韩国政府在推进整体经济自由化的过程中，也维持了对住房政策部门进行介入的基调，这种介入甚至得到了进一步的加强。尤其是公共租赁住房领域，在2012年和2017年的总统选举和2016年的国会议员选举中，无论是执政党还是在野党、进步党还是保守党，都一致赞同继续扩大公共租赁住房供给量和保障对象范围，并且都顺着此发展方向提出了自己的选举承诺。由于政府出台住房政策的最优先目标是：对因价格暴涨暴跌而导致市场不稳定的情况进行管理，并能够持续扩大住房供给，所以韩国政府会根据住房市场的情况，对住房市场的限制时而放宽时而加强，反复交替进行，就像“在大众浴池里交替洗热水澡和冷水澡”比喻的那样。 二 韩国住房政策的变迁 如果按照不同的时期来区分，韩国的住房政策大致可以分为三个阶段。第一个阶段是从1960年开始到1987年结束。这一时期，经济开发进入白热化阶段，带来的结果是高度的经济发展和急剧的城市化，但同时也加剧了住房短缺等问题。尤其是作为首都的首尔，在1960年以后的30年间年均人口增长率达到了5.4%，全国城市化率从27.7%增加到了73.8%。因此，在这种慢性住房短缺的情况下，住房价格暴涨的问题周期性地反复出现。在这种状况下，“能够拥有自己的住房”成为大多数城市居民努力的梦想和目标。但是，当时的韩国政府把资源全部集中在经济开发上，认为住房建设不属于生产部门，而是属于生活部门的非生产性消费品，因此政府不仅没有进行直接投资，还对闲置资金流入住房建设领域进行了控制。主要原因是政府需要首先对产业基础构建、基础设施建设、与朝鲜的军备竞争等领域进行投资，所以降低了对社会保障财政支出的优先顺序。另外，在通货膨胀状态下，抵押贷款（Mortgage Loan）制度也没能发展起来。但同时期或同发展阶段下的新加坡和香港政府，却将住房部门作为经济增长和社会融合的媒介，这和当时韩国政府的做法正好相反。韩国实行的政策带来的结果是，住房问题只能由个人来解决，这同时也是非正式金融制度——全租（全租：傳貰）制度形成并发展的背景。另外，对于住宅市场不稳定的问题，韩国政府并不是通过直接供应住房或土地来解决的，而是通过多样化的需求管理及限制政策对市场进行管理。特别是在关于低收入阶层的住宅问题上，政府的应对方式是默许无许可的不良住宅的存在。 第二个阶段是1988～2007年，这一期间是“供应大量住房用地和强有力的市场介入”的韩国型住房政策形成的时期。由于1960年以来的持续的经济发展，在这一时期实际消费开始增加。特别是在80年代初的所谓“三低（低美元、低油价、低利率）”的繁荣条件下，年平均经济增长率达到了9.5%（1983～1987），并且以1988年首尔奥运会为契机，多种消费活动也得