国土资源领域行政非诉执行检察监督面临的困境及对策建议思考.docxVIP

国土资源领域行政非诉执行检察监督 面临的困境及对策建议思考 实践中国土资源领域行政非诉执行案件因欠缺强拆和没收条件、执行标准不明晰、变通执行、变相利用以及缺乏执行的现实条件等原因，导致执行难、违法占地状态难以消除，极易损害公共利益。应从完善相关法律规范，健全制度机制，提升监督能力等方面完善和加强国土资源领域行政非诉执行监督。 行政非诉执行制度自上世纪90年代确立，既监督行政机关依法行政，又促进解决执行难问题。对行政非诉执行的理论研究大多聚焦于事前司法标准审查、执行中存在问题及执行后国家赔偿救济等方面，对行政非诉执行检察监督研究较少。司法实践中，国土资源领域案件数量占比较大，成为行政非诉执行的重点与难点。笔者以H省的*市和P市检察院办案实践为研究样本，剖析国土资源领域行政非诉执行难的主要情形与检察监督存在的问题，进而对完善国土资源领域行政非诉执行检察监督提出相关建议。 一、国土资源领域行政非诉执行难以执行的主要情形 **年H省*市国土资源部门共向法院申请行政非诉执行违法占用土地案件*件，涉及违法占地*亩，其中*亩违法占地未采取强制拆除措施，占违法占地总面积的**%;P市国土资源部门共向法院申请行政非诉执行违法占用土地案件*件，涉及违法占地*亩，其中*亩违法占地未采取强制拆除措施，占违法占地总面积的99.7%。经分析，两地国土资源领域行政非诉执行难以执行的情形主要包括五个方面： （一）欠缺强拆和没收条件 在司法实践中，有些村民或居民出于自身便利及生存考虑，在未经自然资源部门批准情况下进行折旧翻新或改建、扩建。在新建房屋中，有些折旧翻新、改扩建等不符合规划。行政机关履行职能时，一般作出没收或者限期拆除的决定,而没有统筹考虑安顿建房户等配套问题，导致不具备强制拆除或者没收条件，致使法院无从入手，最终造成执行难。 （二）执行标准不明晰 此类情形多发生在农户建房领域。实践中，农户建房的批准面积通常比国有出让土地上建房批准面积少，但具体建造过程中实际建房面积一般都会超出批准面积，出现“少批多建、少批多占“现象。自然资源部门通常作出行政处罚，责令行政相对人（建房户）“拆除超过批准建筑面积的部分但处罚书中往往没有指出拆除的具体位置，造成执行的具体标准不明确。而行政相对人（建房户）多以房屋建设属于整体架构，拆除任一部分均会影响外观形象、居住安全等原因不配合拆除。 （三）存在变通执行现象 此类情形多发生在企业。实践中，一些企业经过批准的用地面积与实际占用的面积相差大，存在四至不清、权属界定不明现象，特别是一些规模较大的企业直接与所在村委会签订征地协议，占用百余亩土地建设厂房。自然资源部门作出的行政处罚通常是“符合规划的没收，不符合规划的拆除但实际执行中往往存在变通执行现象，一些企业会采取缴纳一定数量罚款延长履行时间，以便完善相关用地指标与手续;一些企业则置之不理，影簪执行的公信力。 （四）存在变相利用现象 此种情形多发生在一些农村基层组织。实践中，一些农村村委会、社区居委会利用建设标准化厂房、农家乐等形式，表明符合上级相关文件要求，实际上存在不经批准建设等情形，有些甚至占用基本农田。对此，自然资源部门作出的行政处罚通常为“没收或拆除新建的建筑物、依法进行罚款实践中行政机关申请人民法院执行，但考虑到许多基层组织为贫困村，并没有很好地将行政处罚决定予以执行。 （五）缺乏执行的现实条件 实践中，还存在一些农户为满足自身生产、生活需要，挖塘取土、破坏耕地，以及一些村级组织将耕地挖塘搞养殖、建农庄、开展休闲农业等现象。这都严重影响土地完整性，破坏自然资源生态环境。自然资源部门作出相应行政处罚后,由于客观条件已经发生变化，很难将土地恢复原貌，因而缺乏执行的现实条件。 二、国土资源领域行政非诉执行检察监督困境 针对非诉执行存在的问题，检察机关开展检察监督取得了一定成效，但仍存在以下难题： （一）相关法律法规缺失 一是行政非诉执行相关法律法规不完善。行政非诉执行本质上属于申请法院强制执行的一种措施，行政强制法有明确规定，一些地方也出台相应的地方性法规对行政非诉执行进行细化。但是，无论是法律还是地方性法规规章，均没有将行政强制执行权赋予自然资源部门，仅规定其可以依照法定程序向有管辖权的人民法院申请强制执行。特别是自2012年起实行裁执分离，有效地保证了国有土地上房屋征收案件的执行。但是，对国土资源领域行政非诉执行并没有规定，一方面，导致“裁执分离难以发挥到最大作用;另一方面，虽然实践中各地普遍进行了探索，但是仍属于无法律依据行为。二是行政非诉执行检察监督法规不健全。现行的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》（以下简称《规则》）第2条、第10条以及第29条仅有原则性规定，但对行政非诉执行检察监督并没有进行细化。三是国土资源领域法律不全面。土地管理法作为自然资源部门履