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欠发达地区乡镇财政困境分析及对策探析(1) 董波 经济研究导刊 2009.8 摘要：在取消农业税后乡镇财政特别是欠发达地区乡镇财政 面临多重困境,主要包括财政收入减少、财权与事权不统一导致收支缺口逐渐增大和债务负担沉重、农村公共品难以保障，要摆脱这些困境需要改革和完善现行的乡镇财政管理体制，加大对欠发达地区乡镇财政的转移支付力度，化解欠发达地区乡镇债务，积极推进机构改革等，在当前国际金融危机的大背景下尤其具有现实意义。 关键词：欠发达地区；乡镇财政；困境；对策 农村税费改革后特别是免征农业税后农民负担得到大幅度减轻，农民收入也逐年增加，农业和农村经济发展得到进一步发展。但是，基层乡镇特别是欠发达地区却出现了乡镇财力大幅下降、收支缺口增大的困难。乡镇财政是我国五级财政中的基础环节，如何从体制、机制上化解当前乡镇财政困难，是当前建设社会主义新农村必须予以正视和解决的问题。 一、当前欠发达地区乡镇财政面临困境 1.乡镇财政组织收入的职能弱化，财政收入明显减少 在欠发达地区乡镇经济结构单一、乡镇企业少、经济效 益差、工商税收收入所占财政收入比例极低，由此导致在过 去相当长的年份农业税、特产税成了欠发达地区乡镇财政的 支柱，并且在税收不能平衡预算支出的情况下可以依赖于 “三提五统”、向农民集资、摊派来解决政府财力不足的问 题，这部分收入主要依靠乡镇财政部门来组织征收。但是， 随着农村税费改革的深入，农业税、特产税被取消，乡镇财 政就失去原来预算收入的主要来源，也就几乎丧失了直接组 织收入的职能。在欠发达地区，乡镇财政收入主要依靠上级 的转移支付。虽然按规定取消农业税后所造成的财政缺口的 80%由中央进行转移支付，省市两级对剩下的 20%的缺口进 行填补，基层政府的财源好像不受影响，但实际并非如此， 乡镇财政并不是农业税减少多少就实际补足多少，在当前财 政管理体制下，县级财政发生困难时，层层截留很难避免， 并且转移支付是按基数核定的，没有考虑增支因素的变化， 因此，乡镇的可用财力十分拮据。 2.财权与事权不统一，乡镇财政收支缺口增大 上级政府往往凭借其体制制定权下放事权，但往往不给 予相应的财力保证，使事权过多地沉淀在基层政府，以至最 终形成财力日益向上集中，事权却逐级向下移的局面。由于 乡镇政府被要求承担与其财权不相称的大量事权，本应由上 级政府提供的社会公共物品，如普九教育、公共卫生、乡村 道路等基础设施投资的项目，一般都要求乡镇按一定比例配 套资金，项目上得越多匹配的资金也越多。由于欠发达地区 往往农村公共基础设施薄弱，加之地域范围广、人口居住相 对分散，按照社会主义新农村建设的要求，今后需要的投入 配套资金也将更大，若仍然沿用原有的乡镇配套模式，乡镇 财政收支缺口将会进一步增大。 3.乡镇债务居高不下，债务风险凸显 在农村税费改革前，由于上级的一些强制性的达标升级活动和一些领导干部不正确的政绩观，在基层搞一些“政绩工程”、“形象工程”，结果耗费大量资金却没收到预期的经济效果，加之农村和各项摊派不能及时足额收缴，造成乡镇财政收支存在着尖锐矛盾。为了完成上级下达的工作任务，各乡镇不得不超越自身财力向外举债。大多数政府在借款时较同期银行利率要高，乡镇债务也呈滚雪球般地逐年增大。农村税费改革后取消了原来的各项农民负担，切断了政府的预期还款途径，原有政府的各债权人为了保全自己的债权，采取种种措施希望能尽早收回给政府的借款，这严重影响了政府的正常工作，降低了政府的公信力，如何处理好乡镇债务问题是当前乡镇财政的一项十分迫切的任务。 4.农村公共品提供难以保障，服务型政府难以实现 农村公共产品和服务的有效提供对于改善农民的生产、 生活环境，对于提高农民收入和稳定农村社会秩序具有重要 作用。由于农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村 提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，而税费改革 大幅度地减少了乡镇财政收入，上级财政的支付量与道路修 建所需资金相去甚远，在保人员经费都存在困难的情况下， 修建道路、农村水利设施建设、环境和土地治理方面的支出 缺口很大。现在有的乡镇公路得不到有效养护，病险水库得 不到有效治理，居住环境得不到有效改善，这些都影响了服 务型政府的实现，也影响了新农村建设的步伐 - 二、欠发达地区乡镇财政解困的具体措施 1.改革和完善现行乡镇财政管理体制 农业税和农业特产税取消后，欠发达地区乡镇财政收入 的主体地位被剥夺，完全依赖于上级的转移支付和数量有限 的税收分成。因此，改革和完善现行乡镇财政管理体制已成 当务之急。各级财政应当合理划分收支范围，坚持财力下倾， 缺口上移，明确各级政府的权利和责任,逐步建立事权与财权 相统一的乡镇财政管理体制。在保持乡镇预算管理权、资金 所有权、资金使用权、资金审批权、乡镇债务债权不变的前 提