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论 宋 代 冗 官 之 成 因 2014-03-04 15:08:56? 《华中理工大学学报：社科版》 ?刘立夫 冗官在历朝中以宋代为最。宋代包拯说： 设官浸多，未有如本朝繁冗甚也。 [1] 冗官 是贯穿宋朝始终的 三冗 之一，成为宋朝长期积贫积弱的因素，并深刻地影响着宋代的政 治生活。 方今之患，在乎官冗 ，[2] 宋代有识之士曾反复发出过改变冗官之弊的呼吁，而 宋代诸帝亦大多涉及过裁减冗官即 省官 问题，但终宋一代，这一问题不仅没有得到最终 解决，反而越裁越滥，愈省愈繁。因此，研究宋代这一复杂的历史现象，特别是冗官的成 因，对于把握宋代政治之特征，具有重要意义。 一 冗官问题在宋朝立国之初就出现了。宋初对后周的政治体制和五代十国各个割据政权 的设官分职多所因袭，造成了官吏队伍的庞大和紊乱。宋太祖从稳定政局出发，曾于开宝 三年（ 970 年）下诏， 与其冗员而重费，不若省官以益俸 ，要求各地 以户口为率，差减 其员 ，即按各州县户口人数多寡以确定官吏数额。 [3] 次年，宋太祖责令各地停止吸收多 余官员，并裁省繁杂的役吏，史称 开宝省官 。不过，宋初的冗官问题是统一战争过程的 遗留问题，与五代十国混乱的官制不无关系；通过宋太祖的努力，基本上得到扼制。赵翼 说： 宋开国时，设官分职，尚有定数 ，[4] 指的是这一情况。但这种状况并没有维持多 久。在宋太祖、太宗克服唐末、五代弊政而建立新的政治体制过程中出现了新的冗官现 象。宋太祖末年，官员数目不过三、五千人，到宋太宗时便急增到八、九千人，导致了 京 僚过于胥徒，朝臣多于州县 [5] 的局面。北宋中期，冗官问题严重起来。据包拯在仁宗皇 佑年间（ 1049～1054）所奏：景德、祥符年间，文武官总数为九千七百八十五员， 今内外 官属总一万七千三百余员，其未授差遣京官使臣及守选人万在数内，较之先朝，才四十余 年，已愈一倍多矣 。[6] 按照他的看法，当时全国有州 320，县 1250，所需官吏五、六千 人足够，而当时吏额已三倍其多。因此，冗官受到强烈的关注，正式提到了议事日程。随 着财政的紧张和内外矛盾的加剧，不断有人提出主张裁撤冗官， 欲事不繁，莫若省官；欲 民皆安，莫若省吏 。宋仁宗庆历时，范仲淹在新政前曾痛心疾首地揭露当时的形势， 官 壅于上，民困于下，夷狄骄盛，寇盗横炽，不可不更张以救之 ，并指出， 方今凋残，公 私困急，全由官吏冗滥者多 ，[7] 把冗官提到了社会问题之首。宋仁宗任范仲淹为参知政 事，实行包括裁官在内的以整顿吏治为中心的改革。但庆历新政不到一年便告流产，以后 冗官更加严重。 在熙丰变法之际，王安石也曾强调 官乱于上，民贫于下 ， 今之官诚冗矣 。[8] 王安 石变法后期的 《元丰官制格目》就是为改变官制混乱和官吏冗滥而制订的官制改革条例。元 丰改制的主要内容是依照 《唐六典》进行职官的循名责实，恢复唐代三省六部制，使职禄铨 注合理。但是，元丰改制中最大的困难倒不在改换官衙的门面，而在于裁汰冗员。在议定 各省、部、寺、监等机构的吏额时，遇到了无法克服的矛盾。新定吏额在议定中不但没有 减少，反而 比旧额几倍数 。[9] 于是只得再议，而几经上下，拖延数年，直到神宗去世也 没有得出一个结果。至哲宗时，文武官吏二万八千余员， 吏部逆用两任阙次，而仕者七年 乃成一任 。[10] 北宋徽宗年间，权奸柄国，侥幸并进，官员益滥，有司奏称： 士大夫列 于版籍者，可谓