149、迁村并点实施的制约因素及若干延伸探讨——基于苏中地区的案例研究.pdfVIP

迁村并点实施的制约因素及若干延伸探讨 ——基于苏中地区的案例研究 张立 何莲 摘要：中国快速城镇化进程中，镇村规划及实施需要得到应有的重视。江苏省作为经济发达的省份， 于2005 年率先在全省开展了镇村布局规划编制，经历了若干年的实施，取得了一定成效，但也存在着若干 问题。本文以地处苏中的海门市某镇为案例，通过实地踏勘、村民访谈、调查问卷等形式对该镇2005 年编 制的镇村布局规划的实施状况做了评估。评估的结果显示，迁村并点的实施程度较小，距离“集中居住” 的规划目标尚有较大差距。资料分析和深入的村民访谈表明，镇村布局规划实施的制约因素在于：一方面， 农村老龄化程度加剧，青年人口大量外出，三留人口是主体，且建房高峰已过，村民的建房需求明显不足， 集中居民点也缺乏足够的吸引力，多种因素导致农村缺乏自下而上的集中居住动力；另一方面，现时的土 地制度和相关规划等与集中居民点布局也有一定冲突，政府也缺乏足够的财力来大面积地动迁农村居民， 从而造成自上而下的推力不足。进而结合相关研究积累，认为农村建设更重要的是发动村民、创新机制、 与农村发展的实际趋势相符，以强化公共服务和土地集约利用为导向，探索民间组织机构，发动村民及各 方参与规划编制和实施，多方共同促进农村的健康发展。 关键词：镇村布局 规划评估 迁村并点 农村建设 1 引言 中国快速城镇化进程中，镇村发展一定程度上未得到应有的重视。2000 年以来中央持 续关注城乡统筹发展问题，农村发展和农村建设开始受到关注，各级和各地地方政府开展了 丰富的规划实践活动。若干省份已经完成了省域全覆盖的镇村布局规划的编制工作（何灵聪， 2012 ）。在具体实践中，镇村布局规划也称“镇村体系规划”或“村庄布点规划”。 从镇村布局规划的编制历史看，长三角及华北地区是较早实施的地区之一。江苏省在 1980 年代初期就开展了村镇规划编制，上海市也早在1990 年代初期就着手于村域规划的编 制和实践工作，山东省在1990 年代末期也开展了迁村并点规划试点工作。较早的规划编制 和实施积累了可资总结和学习的案例。 刘保亮和李京生（2001 ）以社会访谈的形式研究了上海市松江县张泾村的王家桥聚落 （133 人），发现人口的年龄段与迁居地点的选择吻合度非常高，基本上是老年人口倾向于 本村居住，中年人口村里或镇上务工，年轻人在城市里。1991 年编制的《张泾村村域规划》 提出的迁村并点规划经历十年，较少实施，主要是村民对农村集中居民点并不认可。陆希刚 （2008）从节约村庄建设用地、提高公共设施配置效益、实现农业用地的规模经营三个方面 分析了政府和村民的利益博弈，认为政府达到了预期效益，但村民承担了过多的成本，这是 迁村并点规划难以得到村民认同的根本原因。徐东云（2012）归纳了目前影响迁村并点的主 要因素为：生产方式、生活方式、宅基地处置以及居住成本，并指出迁村并点不是一个孤立 的问题,在迁村并点的同时需要考虑农民的生产方式的改进以及提高经济收入等现实问题。 陈有川等（2009）基于山东省的研究认为，目前的村庄布点规划普遍存在如下问题：规 划思路忽视发展背景，人口分配未反映城市化差异，保留村庄选择缺少定量分析，村庄布点 模式过于雷同。张军民（2003）基于对兖州市不同类型的村民在“迁村并点”建设过程中的 居住意向及看法的调查，指出迁村并点的顺利实施，重点在于村民的思想认识，政府的资金 支持和村民搬迁的主动性，是一个长期的历史过程。五年后作者对同一村庄进行了回访（张 军民 冀晶娟，2009），调查显示，迁并后的村庄环境得到明显改善，村民意识也有所提高， 但实际整理出的土地与预想相差甚远，村民间的融合尚未形成，政府的后续资金投入也难以 跟上，使得该示范村难以实现可持续发展。 丁琼和丁爱顺（2008 ）以江苏省句容市为例，分析了镇村布局规划中，迁村并点规划实 施的困境，认为主要存在以下问题“保留居民点缺乏吸引力、耕地调整难、农民大量进城购 房、农民新建房趋于饱和”。蔡欣（2006 ）认为，江苏省镇村布局规划实施的难点在于：迁 村并点、人口转移和集中居住模式。 从多年的规划编制和实施来看，目前镇村布局规划仍然存在以下问题：一是缺乏技术规 范和标准；二是村镇层面对规划的认识仍然有待提升；三是缺少对规划实施情况的及时反馈。 江苏省是我国经济较为发达的省份之一，其农村居民点布局分散，沿河、临路簇群居住 的特征明显，一个行政村经