147、基于土地管理视角的村庄规划“落地难”研究.pdfVIP

基于土地管理视角的村庄规划 “落地难”研究 ——以广州村庄规划为例 彭佐康 邓宇 摘要：村庄规划的有效实施是保障农村社会科学、有序发展的重要前提。改革开放后，为了促进农村 地区发展，广州曾经编制多轮村庄规划，但都没有起到应有的效果，村庄规划 “落地难”问题阻碍农村未 来发展。广州村庄规划实施不仅面临用地规模和指标冲突、现状用地情况不明等技术困境，还面临村集体 和村民抵制规划实施的现实困境。本文从土地管理的角度分析广州村庄规划编制和实施过程中的暴露的问 题，表明用地规模和指标的冲突是 “落地难”的直接表现，而这种冲突主要是由于是城市规划与土地规划 的不协调所导致，根源在于长期以来城乡不对等的土地管理机制对村庄土地资源的攫取。在广州新一轮村 庄规划进行之际，要避免重蹈过去村庄规划的覆辙，需要从规划技术和土地管理两方面进行创新。 关键词：土地管理、村庄规划、落地难、城乡统筹 1．研究背景 改革开放35 年，工业化和城镇化不断发展，大量农村人口转移到城市，各种要素汇集 促进城市快速发展，然而农村发展则相对缺乏合理的规划和引导，城乡差距越来越大。近年 来从中央到地方都探索转变发展方式，大力推进新型城镇化发展，但是在城乡二元体制的历 史藩篱束缚下，城乡统筹发展却面临诸多难题，沿海发达地区的农村尤其像珠三角地区早期 “村村点火”、“户户冒烟”的农村用地过度、粗放开发，积累了很多历史问题，不但编制村 庄规划难度大，编制出来更是无法实施。广州曾多次编制村庄规划，但受种种因素影响，也 存在规划 “落地难”的问题，严重影响和制约农村发展，拉大城乡之间的差距。 1.1.广州村庄规划进程回顾 广州拥有广阔的农村地区，农村人口虽然占全市常住人口不到 20%，但是农村土地面 积却占全市的76.3% 。作为城乡规划的重要组成部分，村庄规划对于实现城乡统筹发展，推 进全面建设小康社会具有重大意义。早在1996 年，广州市开始尝试对人口较为集聚的中心 村编制村庄规划，这是沿用传统的村庄规划编制技术路线及研究方法开展的有选择的“重点 规划”。行政区划调整后，2007~2009 年，广州对全市1139 个行政村开展规划全覆盖工作， 其中完成了1075 条行政村的规划编制，另有64 条行政村因涉及整村搬迁、异地安置，或城 中村纳入城市中心区编制范围而不单独编制村庄规划。2007~2009 年编制的村庄规划，由于 人、地、房、物等基本情况没有摸清，政策指导性不足，用地违法现象普遍，用地规模有限 等问题，村庄规划实施没能取得实质性进展，编制的村庄规划难以“落地”，无法科学有效 指导村庄建设和管理。为适应新型城镇化和城乡统筹发展，2013 年广州市开展新一轮村庄 规划编制工作，要求完成全市 1142 条行政村中的897 条行政村村庄规划编制。新一轮村庄 规划面临着上一轮规划同样的问题，如何在规划管理过程中实现经济社会发展规划、城乡规 划、土地利用总体规划有效衔接，确保村庄建设科学有序，以及规划“落地”、项目顺利实 施，并切实解决农民建房、村社经济发展及公共配套服务设施建设问题。 在新一轮村庄规划前，广州相继开展了“三规合一”、功能片区土地利用规划、土地整 治规划、村庄土地利用规划等一系列对村庄建设发展有重大意义的举措。其中功能片区土地 利用规划是2012 年国土资源部批复同意广州作为城乡统筹土地管理制度创新试点之一，试 点内容主要在不突破市级土地利用总体规划确定的建设用地规模和耕地保有量的基础上，可 自行设置并编制功能片区土地利用总体规划，由市政府批准，作为用地报批的依据。此项制 度大幅简化了 “土规”调整修改程序，加快了实现 “三规合一”，为村庄规划布局调整提供 了极为有利的政策空间。而现行土地利用总体规划体系中缺乏村级规划，未能与村庄建设规 划充分衔接，因此广州综合考虑城乡建设部署和土地供求状况，试点编制村庄土地利用规划， 为村庄建设规划提供了用地衔接思路。由于从土地管理角度看，村庄土地利用按照镇级土地 利用总体规划实施便可达到管理目 标，而且目前编制村级土地利用总体 规划缺乏相关政策和技术规范指引， 广州在试点后推进并不顺利。 1.2.广州村庄土地发展现状与 特征 2012 年广州市共有 1142 条行政 村，农村人口约262 万人。全市土地 总面积7246.6 平方公里（未包含海域 面积），其中，集体土地5527.5 平方 公里，占全市土地