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促进人口均衡发展的国际经验借鉴　　　　人口均衡发展是都市圈可持续发展的重要保障。国际上的大都市圈在其发展进程中大多都出现过类似于京津冀地区当前存在的人口空间极化现象严重、中心城市人口过度集中等突出问题。【3】 　　　　通过对东京、伦敦、纽约、首尔等世界主要大都市圈破解人口均衡发展难题的一些对策及其成效进行梳理，可以总结为以下几点： 　　1. 合理制定都市圈发展规划，引导人口多中心布局**为引导都市圈内人口合理布局，发挥政府能动性作用，通过法律、政策等手段合理规划城市用地与资源使用，引导中心城市产业与人口的疏解，促进区域人口合理分布。主要代表性都市圈有东京都市圈和伦敦都市圈。 　　东京都市圈均衡发展，主要通过制定法律和城市分散布局规划来实现。自1956年第一次首都圈基本规划实施以来，共制定了五次首都圈区域规划，这些规划对东京都市圈人口空间结构起到了重要的引导作用。在首都圈规划的不断调整过程中，东京都市圈确立了“多心理论”,以改变东京“一极集中”结构为多极、多圈层的空间结构。 　　1989年，东京都市圈就“功能一极化集中”的焦点问题成立了“东京集中问题调查委员会”,专题研究通过改变向市中心集中的就业机会的方式来谋求均衡发展，随后贯彻落实分散城市中心职能的方针，建设了新宿、浅草-上野、大崎、池袋、龟户、锦糸町、涩谷和临海等8个副中心和青梅、横滨、川崎、厚木、埼玉、成田、千叶等业务核城市，使东京都市圈形成了一个“中心区-副中心-业务核-临县中心”的多中心、多圈层的人口空间分布格局。 　　伦敦都市圈发展亦主要通过各项规划对城市用地进行规划，从而对城市人口规模进行有效宏观调控，以协调人口、经济和资源环境的关系，引导人口合理发展。1938年，伦敦颁布《绿带法》，在一定城市或城市密集区外围，安排建设较多的绿地或绿化比例较高的相关用地，形成城市建成区的永久性开放空间，[ 2 ]并在伦敦外围规划布置了9座新城来防止伦敦城无限制膨胀，引导伦敦大都市圈中心城市人口分散化，促进了多中心人口空间分布格局的形成。 　　2. 构建区域产业分工格局，助推区域人口均衡布局**通过政府引导性政策在都市圈内推进产业梯度转移，构建基于价值链的区域产业分工格局，通过以业控人、以业引人的方式助推区域人口均衡布局。主要代表为纽约都市圈。纽约都市圈跨越了10个州，是世界上产业分工布局最完善有序的都市圈之一，由波士顿、纽约、费城、华盛顿、巴尔的摩等五个中心城市以及周围40多个中小城市构成。政府通过实行差异化地价和税价标准，对鼓励发展的地区设定较低的征税标准，以促进新产业按城市规划要求定向布局，从而促进纽约都市圈形成合理的产业分工格局。目前纽约城主要承担金融和贸易功能，费城主要发展制造业与运输业，波士顿主要发展科技与教育产业，华盛顿则是政治、经济和军事中心，巴尔的摩主要发展冶炼工业。纽约都市圈实现了合理的产业分工体系，助推了纽约都市圈人口均衡布局。 　　3. 推进公共资源分散布局，促进中心城市人口疏解**教育医疗、行政机关等公共资源由人口密集中心城市向周边城区外迁的举措有利于均衡分布公共资源，向外围城市疏解中心城市人口密集的压力，从而促进大都市圈的均衡可持续发展。主要代表有伦敦都市圈与首尔都市圈。 　　伦敦都市圈于1969年完善《大伦敦规划》后，通过在更大地域范围协同发展来疏解中心城区人口压力。20世纪70年代，大量政府办事机构外迁，使得伦敦中心城区的就业机会减少，劳动力的净流出缓解了中心城区人口的过度集中。其中，政府办事机构占总面积的比例从1966年的60%锐减至1974年的25%,取而代之的是中心城区开始出现财政金融、专业技术服务等高附加值服务机构。 　　公共资源外迁一直是以首尔为中心、包括仁川和京畿道在内的首尔都市圈区域发展政策的核心内容之一。一方面，实行教育机构外迁政策，对现有大学在限制其扩大规模的同时，政府出台措施引导大学外迁到外围地区或者到外围地区设立分校，1972年总统府制定的《大城市人口分散措施》要求京畿大学、明知大学、汉阳大学外迁，12个大学在首尔都市圈外的地方设立分校；[ 3 ]另一方面，首都迁移计划也将大大促进首尔都市圈人口的均衡发展。首尔都市圈集中了韩国84%的行政机关、65%的大学、超过70%的经济体量，政治、经济、文化等职能的过度集中导致了人口的过度集聚，仅占韩国国土面积12%的首尔都市圈居住着韩国50%的人口。为了缓解集聚压力，自2012年开始，行政首都由首尔向世宗市搬迁。韩国国务总理室、企划财政部、国土海洋部、环境部等36个行政机关渐次迁往世宗市。 　　4. 构建发达的交通网络体系，带动卫星城人口集聚　　　　通过道路交通等基础设施建设带动卫星城与城市副中心的发展，延伸中心城市的辐射范围，这有利于构建都市圈交通网络体系，进而实现都市圈区域内