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行政终局裁决权质疑 行 政 终 局 裁 决 权 质 疑 刘 俊 ，沈 晖 （南京师范大学 法学院 ，江苏 南京 210097） 摘 要： 行政终局裁决权是法律规定由行 政机关做出最终裁决的权力， 是行政机关 享有的一种排除司法审查的权力。 行政终 局裁决权不符合现代民主法制要求， 有悖 于司法最终审查原则。 我国相关法律制度 赋予行政机关行政终局裁决权弊病彰显， 只有通过确立司法最终审查原则才能克 服行政终局裁决权所带来的负面影响。 我 国司法最终审查原则的确立应当借鉴西 方法制发达国家的有益经验， 对待行政行 为实行严格法律审， 赋予司法机关事实审 的决断权和充分的调查核实权。 关键词： 行政终局裁决权；司法权；司法最终审 查原则 行政终局裁决权是指依据法律规定由行政机 关做出最终裁决的权力。即“根据法律的明确授 [ [1] 第 3 页 共 23 页 权，行政机关对某些特殊的事项，拥有最终做出 决定的权力，行政管理相对人不服，不能向法院 提出诉讼，司法机关也无权审查其合法性” 。 可见，行政终局裁决权应当是基于组织法以外的 法律的明确授权而产生的。行政机关面对何种管 理事项享有终局性的裁决权，这涉及行政权与司 法权的分工问题，而且这种权力分工只有国家最 高权力机关才有权决定。很显然，按照现在的法 治标准，由法律明确授权的行政终局裁决权是合 法的 1， 但这种权力具有合理性吗？面对行政终局 裁决权，在行政诉讼中能否确立司法最终审查原 则？ 一、 行政终局裁决权之表现 从我国现有的有关行政终局裁决权的规定 来看，行政终局裁决权的设定主要有三种形式： （一）明示型的行政终局裁决权 明示型的行政终局裁决权是指法律明确规 收稿日期： 2004-5-18 作者简介：刘俊（ 1964—） ，男，南京师范大学法学院副教授； 沈晖（ 1971—） ，男，南京师范大学法学院硕士研究生。 1按照法律规定，行政终局裁决权只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律授予，行政法规、规 章不能设定行政终局裁决权。但是，现在我国有些行政法规、规章，甚至司法解释中也涉足行政终局裁决的 授权规定，本文不就行政终局裁决权的授权规定的合法性进行探讨。 第 4 页 共 23 页 定行政终局裁决行为是相对人唯一的最终救济手 段。如现行的《中华人民共和国行政复议法》第 30 条第 2 款规定，根据国务院部门或者省、自治 区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调查或 者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政 府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、 荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用 权的行政复议决定为最终裁决。 再如 1992 年最高 人民法院发出的《关于房地产案件受理问题的通 知》 （法发 199238 号）规定，对于历史遗留的 落实政策性质的房地产纠纷，如果是因政府关于 发还或不发还、落实或不落实以及怎样落实有关 土地、房产政策的行政行为而引起的纠纷，不能 提起行政诉讼；因行政指令而调整划拨、机构撤 并分合等引起的房地产纠纷，也不属于法院管辖 范畴；因单位内部建房、分房等而引起的占房、 腾房等房地产纠纷，即使是行政行为引起的，也 不能提起行政诉讼。司法解释规定的上述行政行 为从广义上说也属于明示型的行政终局裁决权的 运作表现。 （二）选择型的行政终局裁决权 这一类规定使得行政相对人可以在行政救 第 5 页 共 23 页 济和司法救济之间进行选择，但是，一旦选择了 行政救济， 就等于认可了行政机关的终局裁决权。 如： 《中华人民共和国公民出境入境管理法》第 15 条规定，受公安机关拘留处罚的公民，对处罚 不服的， 在接到通知之日起 15 日内， 可以向上一 级公安机关提出申诉，由上一级公安机关做出最 后裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。 《中华人民共和国外国人入境出境管理法》 第 29 条第 2 款规定，受公安机关罚款或者拘留处罚的 外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起 15 日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一 级公安机关做出最后裁决，也可以直接向当地人 民法院提起诉讼。 《中华人民共和国行政复议法》 第 14 条规定， 对国务院部门或者省、 自治区、 直 辖市人民政府的