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2022年水利行业之专题研究 一、水利工程与项目模式 1、水利与水利工程 狭义的水利是利用水资源，达到除害兴利目的，而广义的水利还可以包 括水务，指通过对水的开采、加工、输送、回收及利用，以满足城市及 工业所需的水质水量为目标。因此，水利工程，既可以包括防灾分洪、大江大河之改造，也涉及城市供排水工程、环境工程、水文与水资源工 程、城市水利工程等多个方面，例如：城市供水、污水处理、洪水防治 及河道治理、水资源开发等。 水利工程建设对质量要求高、建设技术复杂、工程期限较长、投资规模 大，产生的效益却因每年的实际环境而有很大的随机性。因此水利工程 有很强的公益属性，需要政府予以规划和支持。 根据《中华人民共和国水法》9，“在江河、湖泊和地下水源上开发、利 用、控制、调配和保护水资源的各类工程”统称水工程，即通常意义上 的水利工程。通常而言，根据链条流程不同，水利工程可分为蓄水、引 水、提水、调水、用水工程；根据服务对象和目的不同，可分为防洪工 程、农田水利工程、水力发电工程、航道港口工程、城镇供水排水工程 及水土保持工程等。同时为防洪、灌溉、发电、航运等多种目标服务的， 则被称为综合利用水利工程。 2、水利工程的项目模式类型 水利工程项目模式涉及到前期融资、中期建设、后期运营的全过程或部 分环节，具体模式的选择选择决定了项目建设、融资安排、后续管理、 收益分配等一系列相干事项。随着业务实践和政策支持的进步，水利工 程项目模式也经历着创新，朝着全过程覆盖、社会资本方深度参与的方 向发展。 水利施工总承包模式指发包方将全部施工任务发包给建筑单位。在 2005 年施行的《水利工程建设安全生产管理规定》10中，水利部针对施工总 承包和工程总承包的特点制定了不同的安全事故应急救援预案要求。 水利工程项目的代建模式指政府将公益性投资项目通过招标或直接委托 的方式交由专业单位建设管理。2006 年颁布的《水利工程建设项目验收 管理规定》11，就对实行代建制项目的验收做出相关规定。随着代建制 应用的发展，2015 年水利部出台《关于水利工程建设项目代建制管理的 指导意见》12，进一步规范了代建模式下代建单位与项目管理单位各主 体的责任。 工程总承包模式范围则不局限于施工环节，由承包方对工程的勘察、设 计、采购、施工的全过程或部分阶段实行总承包，其覆盖范围要广于施 工总承包模式。按照负责项目环节的不同，工程总承包模式又可进一步 划分为过程内容和融资运营两种，过程内容模式包括 EPC、DB 等，只 负责水利项目的中期建设；融资运营模式包括 BOT、BT 等，除了负责 中期建设外，也会涵盖前期融资或后期运营。2008 年，广东省水利部率 先颁发《广东省水利建设工程总承包（试点）暂行办法》13，试点 EPC 模式以缩短水利工程建设周期、发挥总承包单位的主动性、积极性和创 造性。之后，全国其它省份也陆续出台了工程总承包模式规定。 PPP 模式有广义和狭义之分。广义的 PPP 模式指政府与社会资本合作， 其参与方式涵盖了 BOT、TOT、BOO 等多种项目模式，因此可以认为 BOT 模式本质上是属于 PPP 模式。而 BT 模式作为 BOT 模式的变换形 式，政府无需提供即时资金，而是在项目建设完成后作为当年债务承担， 本质是政府延期支付。2017 年财政部印发《关于规范政府和社会资本合 作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》14，明确指出禁止将 PPP 异化成拉长版 BT。 狭义的 PPP 模式仅指政府和社会资本共同出资成立项目公司（SPV 特 殊目的的载体），由项目公司参与和负责水利工程融资、建设、运营的全 过程。2015 年国家发改委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导 社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》15，提出要推出水利 建设工程 PPP 试点项目。 3、主要项目模式对比与选择 当前普遍采用的水利项目模式有代建模式、工程总承包模式下的 EPC 模 式和 BOT 模式、PPP 模式（狭义），而施工总承包模式由于会造成设计、 采购、施工环节的割裂，已鲜有使用。不同模式在收益方式、风险承担 等方面存在着差异，在此以水利平台参与水利项目为主体，对比上述四 种项目模式。 代建模式即政府委托水利平台负责项目建设管理，此模式下的资金平衡 依赖于财政补贴。根据《关于水利工程建设项目代建制管理的指导意见》 16，水利平台作为代建单位，对水利工程建设项目施工准备至竣工验收 的建设实施过程进行管理，而不作为实际的施工主体，亦无需拥有建筑 资质。 代建模式对于地方财政能力要求较高，适用于财政实力强劲的地方，水 利平台基本无需承担融资风险，但回款周期不确定。具体形式可以分为 以下两种。一是项目建设资金全部由中央或地方政府财政提供，水利平 台无需出资，并按照一