【解读】《高层民用建筑消防安全管理规定》.docVIP

\o 点击文章标题可访问原文章链接 解读|《高层建筑消防安全管理规定（草案征求意见稿）》 应急管理部近日在官网上公布了《高层建筑消防安全管理规定（草案征求意见稿）》（以下简称《草案》），并公开征求意见。应急管理部、中国消防及众多公众平台纷纷转发。读者们应该对此有所了解。笔者经过认真研究学习，认为这是一部非常重要的法律规范，以规章的形式发布，将会进一步推进我国消防立法工作，其立法的积极意义无需多言。今天和大家分享笔者对这部草案的理解。 一、全面认识《草案》 根据配套的《草案》制定说明，该草案是由应急管理部消防救援局组织起草。自2017年启动起草工作，认真研究和吸取高层建筑消防安全管理的经验做法和火灾教训，深入基层开展调研，先后向中编办、民政部、住房城乡建设部等单位征求意见和调研走访，广泛征求基层消防部门、高层建筑业主、物业服务企业、基层组织和专家学者意见，多次召开座谈研讨会，通过中国政府法制网站向社会公开征求意见；2018年国家机构改革以来，又根据法律修改情况和形势发展需要，对内容进行了调整，形成了《草案》。笔者注意到2017年12月20日公安部在其官网公布过《高层建筑消防安全管理规定（征求意见稿）》，此次《草案》内容对比上次有所修改，感兴趣的读者可以自行比较。 《草案》分为总则、消防安全职责、消防安全管理、消防宣传教育和灭火疏散预案、法律责任、附则，共6章54条。从目前的立法进程看，最终应当是部门规章，也即以应急管理部令形式发布。《草案》总体成熟，笔者预计这部规章有可能是消防机构转隶至应急管理部后，首个关于消防工作的部门规章。与此相比，《消防监督检查规定》《火灾事故调查规定》等几个规章虽然曾在消防机构内部征求过意见，但目前还未形成草案报批稿。按照部门规章的制定程序，起草部门形成草案报批稿后需经过应急管理部政策法规司审查后，提请应急管理部部务会议审议，通过后将以部令的形式发布。 二、《草案》的积极意义 《草案》进一步充实了我国消防法律体系。我国目前的消防法律体系主要包括消防法、原公安部规章、地方法规、政府规章等。《草案》获得通过后，将在增加规章的数量的同时提高规章的质量，也将进一步推进高层建筑的消防安全管理工作。 目前有关高层建筑消防安全管理的规章，主要是公安部1986年颁布实施的《高层建筑消防管理规则》（〔86〕公消字41号）和1992年颁布实施的《高层居民住宅楼防火管理规则》（公安部令第11号），都已出台25年以上，随着我国高层建筑的快速发展和法律法规、标准规范的修订，相关内容已不能适应当前高层建筑消防安全管理的实际需要，有必要对原有规定进行整合和完善，对高层建筑消防安全管理工作予以规范和加强。 更为重要的是，《草案》将填补我国消防法律体系的一处空白——居民住宅建筑消防管理中的责任基础问题。我国现行的消防立法在住宅物业消防安全方面严重滞后。我国现行的《消防法》主要针对单位，也就是通常说的机关、团体、企业、事业等单位。《消防法》明确了单位的消防主体责任，并在第十六、十七条明确了单位的消防职责，因而目前的消防工作的主管部门一直沿袭传统工作思路，将工作重点主要放在对机关、团体、企业、事业等单位的主体责任落实上。从实际火灾统计数据分析，农村火灾和居民住宅火灾伤亡人数比例较高。然而，现行《消防法》对农村、社区的消防工作主要依靠两委开展群众性消防工作的方式加强群防群治，这样的规定过于宽泛，没有明确责任和义务。因此，处于基础地位的住宅业主没有明确相应的消防义务，造成立法上的缺位。《上海市住宅物业消防安全管理办法》作为政府规章首次明确了业主、物业使用人，业主大会、业主委员会，物业服务企业以及居(村)民委员会等四类主体在住宅物业消防安全管理中的责任。参见? 住宅物业消防安全管理评述之一——责任基础 由于住宅的所有人、使用人消防安全主体意识不强，很不利于全社会的消防安全。以居民住宅为例，《消防法》仅对住宅区的物业服务企业应当承担对共用消防设施的维护管理义务作出规定，没有明确业主的义务，这种主体责任规定不全面的立法缺陷导致实际工作中出现很多问题。实际上，物业服务企业只是与业主通过物业服务合同约定的合同当事人，是民事关系中一般主体，只能依据合同履行相关的义务，是业主聘用的，物业服务企业本身并没有管理职能。由于没有对住宅业主的基本义务进行规定和法律上的指引，导致很多人错误的认为“消防工作只是政府部门的职责，与个人无关”。实际上，住宅的安全管理义务属于业主，《物权法》第七条规定业主行使物权时“不得损害公共利益和他人合法权益”，消防安全是公共安全方面的重要内容，整个消防法律体系都是以维护社会公共消防安全为根本目的，因此业主当然有维护公共消防安全的义务。 与其他法律立法习惯明显不同的是，《消防法》却没有在总则部分明确本部法律的调整对象，由于《