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法治背景下治理土地闲置的对策选择 地方是政治的源泉。但我国土地利用率低、土地粗放利用造成了大规模的土地浪费,目前已出让的土地有2/3处于闲置状态 一、 根据土地承包经营权的性质 社会关系经法律规范调整即抽象为法律关系。土地管理法律关系同样如此。为便于探讨,首先要搞清楚闲置土地彰显的法律关系,即其权利基础。 闲置土地使用权人享有的城镇建设用地使用权属私权范畴的财产权无疑。附着于闲置土地之上的除国家和集体的土地所有权之外,大体包括用益物权和担保物权两类,城镇国有已出让土地,即闲置土地使用权人之权利表现为具有用益物权属性的土地使用权。我国物权法第三编第十一章至第十四章明确规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权四类用益物权。理论上,除地役权外均可能出现土地闲置情形。就土地承包经营权而言,出现土地闲置现象的可能性较小,除非原先依附于土地的农民摆脱了土地的束缚,通过劳务输出解决了自身生存和社会保障问题,如撂荒地。同时,基于土地承包经营权的土地闲置现象亦不可能构成上文所指已出让的2/3处于闲置状态的土地,因城乡二元结构背景下的农村土地流通市场并未完全建立。对于宅基地使用权,我国控制较为严格,通常以户为单位在局部范围内进行分配,且宅基地使用权的获得有成员权要求,其地幅相对较小,不可能构成闲置土地的主体部分。而承载建设用地使用权的土地,处于国有土地规划范围内,其地幅广大、易形成规模,且通常属于各城市发展中所谓的产业带或一小时经济圈,或者本身即处于城市黄金地段,开发潜力大、前景广阔,结果此类土地成为开发商等各用地单位储备土地的最佳地段。也正是由于其巨大的利润空间,承载建设用地使用权的城镇国有土地业已成为土地闲置的重灾区。 下文即以城镇国有已出让土地闲置为研究对象展开讨论。 二、 增设土地闲置税 对于闲置土地,各级政府及相关部门倾向于通过增收城镇土地使用税或者收取土地闲置费,甚至增设土地闲置税或直接无偿收回土地使用权,以治理土地的大面积闲置问题。然而,从目前情况看,土地闲置问题似乎并未得到很好的解决。 (一) 面积定额征收的一种税 城镇土地使用税是对在城市和县城占用国家和集体土地的单位和个人,按使用土地面积定额征收的一种税。新修订的《城镇土地使用税暂行条例》今年1月1日起施行,提高了城镇土地使用税税额幅度。国税总局表示,调整后的土地使用税……税额标准提高了2倍,增加了用地的成本,可以引导土地使用者合理节约使用土地” (二) “国八条”明确闲置土地的征收途径 2005年3月底出台的《国务院办公厅关于切实稳定住宅价格的通知》(以下简称“国八条”)就已采用征收土地闲置费和“无偿回收”的方法对闲置土地进行清理和盘活。2004年10月底出台《关于深化改革严格土地管理的决定》被业界形容为“最严厉的土地政策”,而此前的1994和1999年,国家曾2次以《城市房地产管理法》和《闲置土地处置办法》的形式严禁闲置土地,并提出“征收闲置费和无偿‘收回制’”。而“国八条”的出台,明确规定了“对超过出让合同约定动工开发日期满1年而尚未开发的,征收土地闲置费;满2年未动工开发的,将无偿收回土地使用权。” 但是,征收土地闲置费甚至直接无偿收回闲置土地,有悖法理。闲置土地权利人之权利属物权法上之用益物权。依据《物权法》第一百二十条“所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”第一百四十三条“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律另有规定的除外。”物权法的基本理念是强调尊重和保护用益物权人的私权自治,除非法律另有规定。 按谢怀拭先生的理解,私法自治包含有3层含义:(1)废除古代的形式主义;(2)不许国家干涉个人意思自由;(3)讲求个人的真实意思 另对于闲置土地由政府直接无偿收回土地使用权,亦违法理,除非城镇国有土地出让合同已有约定。其一,此举可能侵犯私权,违背私权自治的民法精神。萨维尼和温德塞2位法学家在权利的概念上首先提出了意思力(Willensmacht)或意思支配(Willens-herrschaft)说,认为权利为个人意思自由活动或个人意思所能支配的范围 (三) 《物权法》规定 2004年7月1日,国土资源部副部长鹿心社在接受媒体采访时透露,“我们要研究开征不动产税或者说是物业税,加大土地的保有成本。企业获得土地之后,闲置不用的话,要按照土地面积、价值逐年收税。”有学者亦持此种见解。如“要治理(闲置土地)就要从多个方面增加开发商囤积土地的成本。在财政政策方面,可以通过征收土地闲置税来控制囤积土地;通过征收土地增值税来打击投机行为。英国曾经征收过100%的土地增值税,让想投机赚取差价的人颗粒无收,从而有效地扼制了土地投机行为。” 首先,对闲置土地的征税依据是什么?难脱变相罚款嫌疑! 其次,土地闲置税性质为何?现行税法主要包括