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生态环境修复行政命令的法律解析 甘肃省最高人民法院在一审判决中指出。“永登县农业森林局是行使行政权力的国家机关，不具备环境民事公益诉讼的主体法律，因此永登县农业森林局可以通过《森林法》第44条给予行政权力。” 一、 生态环境修复行政命令及其法律性质 行政命令在中国行政法理论和实务中一直未获应有重视，但其概念内涵在理论界已形成基本共识。行政命令是指行政机关依职权、法律规范为特定行政相对人设定公法义务的行政行为 本文所谓生态环境修复行政命令即修复性命令，其法律性质是行政机关依法要求特定相对人修复受损生态环境至原样的行政行为。对于相对人，修复性命令是行政机关为相对人设定公法修复义务的负担性行政行为，并非行政机关自发或相对人自愿实施的修复，相对人可异议命令；对于行政机关，修复性命令是行政机关主动履行生态环境监管职责的行为，与司法机关判决责任人实施修复不同。一旦行政机关不依法作出命令，可能要面临行政公益诉讼或被相对人异议的问责风险 （一） 中国的生态环境保护行政救济制度 应急性命令和修复性命令的划分目前仅停留在学理层面，且二者概念语义不明、交织重叠导致学界多有混淆，有学者将中国现行法中的“责令恢复原状”“责令改正”“责令（限期）治理”界定为生态环境修复行政命令的三种规则形态 首先，“责令恢复原状”有两类。一是适用于未依法环评擅自开工之建设项目的恢复原状 其次，“责令（限期）治理”“责令改正”是污染防治单行法中普遍设定的责任形式 因此，中国污染防治和自然资源相关法律均规定了“生态环境危害后果消除”类行政命令。但仅自然资源类法律中的“责令恢复”属于修复性命令。将“责令改正”“责令治理”类命令解释为修复性命令，违背了文义解释规则和一般的行政法理。事实上，即使扩展解释，因缺乏明确规则，行政机关在实践中也不会积极适用。前引案例中农林局弃用行政命令而启用民事诉讼的做法，具有相对普遍性。在生态环境损害诉讼制度不断推进的现实背景下，可以预期，行政机关将更加倾向于通过诉讼救济生态环境损害。 然而，实践亦非绝对。随着中国生态环境保护工作从“以污染防治为中心”逐渐转向“污染防治与生态环境修复并重”，部分地方开始重视修复性行政命令。2014年，吉林省松原市前郭县环保局在向中石油吉林油田松原采气厂下达《行政处罚决定书》时，责令其限期改正违法行为，对所致生态环境污染进行生态修复 （二） 生态环境修复行政命令的正当性不足 生态环境行政命令制度在生态环境修复领域效力不彰，除了归因于中国学者和立法者在应对生态环境损害问题方面发生了“思维结构性跳跃”之外，还与生态环境行政命令制度本身的规则漏洞有关。当前实定法中的“责令治理”“责令改正”类命令并未明确涵盖生态环境修复，导致地方政府不愿做扩张解释或推理，毕竟“法无授权不可为”。因此，实践中启用的“责令修复生态环境”也始终面临着正当性不足的嫌疑（有实无名）。事实上，从当前规则配置来看，即使行政机关愿意利用“责令改正”“责令（限期）治理”来实施生态环境修复，能否实现修复目标也有很大的不确定性。 其一，既有生态环境行政命令制度存在规则空白，导致修复目标难以实现。首先，很多命令规则并未确立生态系统观念，导致即使是自然资源法中的修复性命令也无法涵盖对生态系统服务功能的修复。其次，行政辅助性成本支出无法涵盖。生态环境修复行政命令属于行政执法行为，其必然涉及对生态环境违法行为的监测、检查和鉴定评估等调查取证工作。实践中动辄几十万、上百万的鉴定评估费用甚至超过了修复费用，可能会使行政机关受制于部门执法经费，更倾向于采取简便易行的行政处罚，“以罚代治”“以罚代刑”等现象突出 其二，生态环境行政命令制度的独立性不足，导致生态环境行政命令附属于行政处罚之中。事实上，这是中国的法制传统。《环境行政处罚实施办法》第11条第1款直接承袭《行政处罚法》第23条的规定，“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或限期改正违法行为的行政命令”。最高法院比较分析行政命令和行政处罚时，也将“责令改正或限期改正”限于“行政机关实施行政处罚过程中” 二、 生态环境修复计划体系的形成和现实基础 生态环境损害游走在公法和私法之间的属性 （一） 行政修复制度的专业性 中国目前尚处于制度创设期，司法修复尚未获得无可质疑的垄断地位。相反，立法者在设计生态环境损害赔偿制度时已注意到行政修复的潜在优势，赋予行政机关民事磋商权利 第一，行政修复依赖的行政命令具有便捷性、经济性和及时性，有助于及时、快速地处理生态环境损害 第二，行政修复具有阶段性、专业性和有效性。生态环境修复不仅涉及各类专业性问题，如损害程度、因果关系确定、修复方案的编制和实施等，还存在明显的阶段性特征，从调查、评估、修复、验收等，不同环节均面临着回应新情势变化的需要。由此，掌握着受损生态环境基线