从减负到双减：基于史密斯模型的政策执行偏差分析.docx

? ? 从“减负”到“双减” 基于史密斯模型的政策执行偏差分析 ? ? 邹 琪，樊 丽 从“减负”到“双减”：基于史密斯模型的政策执行偏差分析 邹 琪，樊 丽 （安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030） 基于史密斯政策执行模型，分析我国的“双减”政策面临的若干问题，发现前期出台的关于减轻中小学生过重的课业、心理负担的“减负”政策与理想化仍有一定差距，存在“越减越负”“素质”教育过度以及“想减不敢减”的问题。因此，有必要回归义务教育阶段素质教育的内涵和目的以及政策制定、执行、评价的具体过程，深入剖析前期素质教育“减负”政策执行偏差原因，如考核方式不当、违背目标群体成长规律、背离义务教育公益属性以及缺少统一的认定标准，提出要重视“双减”政策的过程考核、遵循目标群体的成长规律、营造良好的“双减”政策环境以及统一“双减”政策的认定标准。 义务教育；“双减”政策；政策偏差；减负 史密斯认为理想化政策、执行机构、目标群体、政策环境这四种因素在政策执行过程中关联互动，其系统运动的方向决定了一项政策执行的结果，且在政策实际执行过程中，往往会因为某方面、多方面的原因共同作用导致政策的偏差。义务教育阶段“减负”问题从个人困扰逐步成为公共教育议题，是近四十年来教育政策与教育民生领域的焦点问题。[1]2020年9月，总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十五次会议时提出，在新时代发展义务教育事业过程中，义务教育要回归教育初心、致力于促进学生身心健康全面发展、维护教育公平、优化教育生态、缓解社会教育焦虑，由国家举办义务教育确保其公益属性。2021年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》正是对该倡导的积极回应。诚然，自1955年第一个基础教育“减负”文件《中华人民共和国教育部关于减轻中、小学学生过重负担的指示》颁布以来，国家不断出台多项“减负”政策，力图整改义务教育阶段素质教育偏离义务教育初心、缺乏义务教育公共属性、以应试方式代替过程考核、教育政策问题认定标准不统一、教育政策实施评价不完善等问题。但义务教育阶段学生负担太重、短视化、功利性问题仍然突出，至今没有得到根本解决。[2] 以往关于义务教育阶段“减负”政策执行的研究更多关注政策的理想化程度的影响，即政策目标、内容是否切实可行，较少关注目标群体、执行机构和环境因素的影响，史密斯模型可以将当前“双减”政策执行情况的分析带到一个更为广阔的天地。随着义务教育阶段改革的不断深化，我国“减负政策”的执行机构逐步演化为政府规范、学校教育和社会参与三方的统筹，[3]价值取向趋向优质公平和“过程教育”。[4]虽然国家不断出台“减负”政策，但当前诸多政策实施乏力，实施效果与预期存在一定偏差。[5]在政策执行过程中，政策执行机构出于教育优势资源占有、代际优势复制等目的，受政策理解程度、实施行动策略以及社会制度观念等因素的影响，“减负”政策在执行过程中仍存在教育政策决策空间局限、执行偏差、评价失效等问题。[6]教育政策决策精准、执行效能良好需要来自目标群体充分的意愿表达和良好的反馈回应，才能更好地评价政策执行效果，[7]尤其义务教育均衡发展的政策在动力机制、价值取向等方面有其独特的演进逻辑，[8]需要结合该阶段的教育内涵、教育目的、教育规律等制定实施政策。 因此，在“减负”政策受执行机构、目标群体、政策环境交互影响后出现一定程度偏差的情况下，有必要针对政策实施主客体和政策环境，回归到义务教育内涵本身、[9]“减负”政策执行的过程中（环境、主体）[10]以及教育产业化（制度）发展情境中，[11]在“双减”政策初施之际，基于史密斯政策执行模型，聚焦义务教育阶段“减负”政策实施的现实困境，厘清“减负”政策执行过程中的制约因素，剖析相关制约因素的作用机理，力求为“双减”政策趋利避害，实现其应有之义，为青少年发展提供良好成长环境。 一、义务教育“减负”政策执行的偏差情况 随着义务教育改革不断深入，其前期出台的关于义务教育阶段的“减负”政策，在具体实施过程中取得诸多成效，但由于执行机构、目标群体间利益博弈导致该政策实施出现一定程度的偏差，[12]因此，实施理想化的“双减”政策，理想化即合法、合理、合情，具有新时代情境下的现实意义。 （一）政策执行机构 “减负”无下限，现实中出现了“越减越负”的奇怪现象。为了实现义务教育阶段家庭和学生“减负”，各级教育政策执行机构发布形式多样的政策文本，据笔者统计，自1955年教育部第一次提出“减负”政策以来，党和国家针对学生学业负担过重的现实问题，先后共发布了50余项相关政策。虽然这些“减负”政策数量多、密度大，但波动大、周期短，有头无尾，事无巨细，缺乏监督。[13]如，教育部关于政协十三届全国委员会第一次会议