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会议特权原则的演进与司法实践 一 立法会内部事务与法院司法管辖权 作为国家机构，议会拥有独立的决策权，负责建立内部组织、制定条例和议会程序，以及维持议会秩序。不受行政和司法机构的干预。就议员个体而言, 为使议员真实表达意见, 履行宪法职责, 议员个人则享有言论免责和不受逮捕等司法豁免的权利。议会机关的自治和议员个人特权的存在, 共同确立起议会对其内部事务的排他性管辖权, 这在英国法上也被称为“议会特权原则”。议会特权原则作为分权原则的必然要求, 其目的在于确保议会形成自我意志的自主性与独立性, 从而免遭其他国家机关的干预。回归后保留原有普通法传统的香港特别行政区法院也同样面临着如何处理立法会内部事务与法院司法管辖权之间的关系问题。本文立足于比较法的观察, 对处于议会至上体制下的英国法院如何处理议会特权问题和香港法院如何处理议会事务作比较研究, 分析两者的关联和差异, 探讨香港法院在《基本法》秩序下如何处理普通法原则与成文宪制之间的关系。 二 根据英国议会特权原则，法院与议会之间的关系发生了变化 (一) 议会特权法案共体法上的可诉性法规 议会特权原则作为英国议会法律和习惯的一部分, 在其宪制中占有相当重要的地位。议会特权早在1450年就已经从英国宪法中取得了一种连贯的形式, 议长在每一届议会召开时都会向国王宣称下议院享有的权利和特权。 按照英国议会研究权威厄斯金·梅 (Erskine May) 爵士的看法, 早期英国的议会法完全由议会决定, 而且不是普通法院适用的法律。 1770年英国议会正式通过了《议会特权法》, 一定程度上缩减了议会特权的范围, 该法案允许任何人在任何时候都可以针对议会两院议员或其他冠以议会特权行事的人的行为提起诉讼。但枢密院仍根据目的解释将诉讼的适用范围限定在非针对议会议事行为的诉讼上。也就是说, 议会的议事行为仍是不受法院质疑的。 (二) 通过立法整合议政权,并没有明确议会特权的行使 英国作为传统的不成文宪法国家, 宪法的内容可不断被议会法案、司法判例以及宪法惯例等多种渊源填充, 此种不成文宪制下宪法渊源的多元性和渐进性也导致法院和议会对于议会特权的理解处于一种不确定的状态。 伴随着19世纪普通法院司法管辖权的扩张, 英国法院在一系列案件中以积极态度取得了之前被排除的司法管辖权, 1839年的Stockdale v.Hansard案为涉及特权争议管辖权的转折性判例。此案中, 登曼法官 (Lord Denman) 一度挑战了“布莱克斯通式”的议会特权原则:“如果相关事项确实在议会专属管辖范围内, 那么法官不能质疑议会的判断;但这个事项是否属于议会特权?议会认为自己可以通过声称其享有 (某一事项) 的专属管辖权便事实上获得它。对这种论调, 我已给出答案, 就像没有任何一个法院可以通过事实上的裁判来自我授权一样。” 在随后的Case of the Sheriff of Middlesex案中, 法院进一步阐释了司法权在议会事务方面介入的程度——司法的功能仅在于检视议会特权是否存在, 而不审查议会特权行使的具体方式。 随着普通法院权力的扩大以及法治原则的发展, 议会在特权与豁免上完全排除司法管辖的情况已经发生改变。虽说面对议会特权法院应立刻拒绝行使管辖权, 而不应该进一步追问或探究该项特权的本质、源起及具体行使方式, 但法院对判断一项特权的具体范围仍具有不确定性, 到底什么样的议会行为才属于议会特权与豁免的范围呢?这仍需要由法院通过判例来加以澄清。 (三) 普通法上的必要性审查 自1839年Hansard案之后的一百多年来, 英国法院与议会在特权事务的管辖权问题上再未产生较大争议, 议会和法院之间对议会特权及其范围达成了一定程度的相互尊重和理解。在法院享有初步管辖权的基础上, 法院对议会特权事务的管辖也必须受到“必要性原则”的限制, 利特戴尔法官 (Lord Littledale) 提出了必要性原则作为判断议会特权存在与否的标准, 即议会从普遍的法治原则下得到豁免必须是为了保障议会的有效运作——议会特权与豁免所涵盖的事项仅适用于涉及议会核心功能的事项, 应以保障议员个体顺利履职为前提。 然而, 在实践中容易引发争议的通常是议会的随附事项是否适用排他管辖, 这些随附事项可能超出了议会演说、辩论、议事之程序, 但实质上又与其具有某种关联性。近年来, 英国法院和议会委员会都以是否与议会议事程序“有必要的关联”来判断某些活动是否属于议会特权的范畴。 通过前述分析可以发现, 英国法院对议会特权事务的避让与审查共存于普通法的发展过程之中。从议会的布莱克斯通式的绝对自我管辖到法院的必要性审查, 可以看出, 英国法院一般不会干涉议会的内部事务, 但有权审查议会特权与豁免存在与否;在判断议会特权与豁免的具体范围时, 应运用“必要