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论我国身份证件使用制度的完善 一、 法律规范体系不完善 近年来，基于户籍和身份信息的“大数据应用”已成为公共安全机构打击非法犯罪活动、维护社会秩序的重要手段。有效地提高了公共安全机构在公共安全管理和刑事调查等领域的工作效率。然而, 由于法律概念的不确定以及法律规范体系本身的漏洞, 我国现有法律规范体系对于公民在“住宿”“出行”活动中使用身份证件的规定不够明确, 致使全国各地的具体操作规则存在差异性, 加之旅馆、交通等行业主管部门未能充分落实基础信息的采集工作, 导致部分行为人躲避管控、规避打击的现象不断出现, 手段也多种多样。这一状况不仅变相架空了实名登记制度, 而且难以与当前的治安与反恐任务要求相适应。因此, 为了弥补身份证件使用的制度漏洞, 真正发挥实名登记制度的实际效果, 实现社会治安的有效防控, 围绕“住宿”“出行”活动中身份证件使用制度的专门研究亟待展开。 二、 权利行使的地域差异 目前, “住宿”“出行”活动中身份证件使用的现有法律规定不够清晰, 具体操作规则存在地域差异。就私权利的行使而言, 这可能会给当事人的工作、生活带来诸多不便;而就公权力的运作而言, 身份证件使用法律制度的漏洞将导致实名登记的制度要求在实践中难以真正实现, 极大制约了公安机关对重点人员的管控效率。 (一) 在“旅行”活动中使用居民身份证证明身份 根据《居民身份证法》第13条“公民从事有关活动, 需要证明身份的, 有权使用居民身份证证明身份, 有关单位及其工作人员不得拒绝”的规定, 在“住宿”“出行”活动中使用居民身份证证明身份, 当然属于公民从事有关活动时享有的证明身份的权利。但根据“法无授权不可为”的行政法治精神, 并不能以此反推出在住宿、出行活动中使用居民身份证证明身份是公民的义务。正如, 在《居民身份证法》第14条、第15条所规定的公民应当出示身份证的6种具体情形中 (二) 各地公安机关对“旅行”和“出行”的相关规定不统一,缺乏可操作性 1992年公安部会同民政部、司法部等十部门以规范性文件的形式下发了《关于进一步加强居民身份证使用、核查工作的通知》 (以下简称《通知》) , 明确了必须核查公民本人居民身份证的22种具体情形, 其中包括了“搭乘民航飞机”和“投宿旅店”。但后来陆续出台或修订的《居民身份证法》《旅馆业治安管理办法》《民用航空安全保卫条例》《铁路安全管理条例》等有关“住宿”“出行”活动的专门行政法规实质上否定了《通知》的大部分内容。在“住宿”“出行”活动中, 自然也不能按照《通知》的要求, 将居民身份证作为必须核查的证件。因此, 各地公安机关针对公民在“住宿”“出行”活动中使用身份证件而出台的一系列具体操作规则不统一, 可用于住宿登记的有效证件存在差异性。另外, 实践中可用于购买飞机票、火车票的有效证件范围也较为宽泛。详见表1、表2的梳理: (三) 类证件,尤其是相关人员 不难看出, 在“住宿”“出行”活动中, 扩大可以使用的身份证件范围能够方便公民的生产生活。但是, 这同样容易架空我国在“住宿”“出行”领域延伸出的实名登记制度, 难以满足行政 (治安) 管理的要求。一方面, 从旅馆、机场、火车站工作人员的角度来看, 各类证件样式不一, 特别是对一些相对少见的证件, 难以辨别其真伪, 使得实名登记的首道关口形同虚设。另一方面, 从有意躲避监管的重点人员角度来看, 像“学生证”“军官证”等证件, 防伪技术差、极容易伪造, 为其躲避监管提供了可乘之机。 更为紧迫的是, 当前受国际恐怖主义新一轮活跃期的影响, 我国所面临的治安及反恐形势出现了新的变化。以“10·28”北京天安门暴恐事件、“3·1”昆明火车站暴恐事件、“5·6”广州火车站暴恐事件为拐点, 暴恐活动呈现出由边疆敏感地区蔓延到大中城市的趋势, 出入境港口、车站机场等人员聚集场所、旅馆住宿业的风险防范形势日益严峻。在这种社会治安防范的大背景下, 虽然“出行”和“住宿”等活动能够为私权领域的活动所涵括, 但为实现维护公共安全与社会稳定的政府行政管理目的, 采取有效措施切实保障实名登记制度落到实处, 已经刻不容缓。 三、 理论框架与制度完善路径 身份证件使用法律制度的完善需要首先形成理论框架, 即澄清制度的功能定位、基本原则、实施条件以及制度内部的权利冲突等问题, 在此基础上方能铺设具体完善路径。 (一) 身份证件的功能 欲完善身份证件使用法律制度, 核心在于澄清该制度的功能定位。在此基础上, 明确身份证件使用的基本原则。“身份证件”, 顾名思义是能够证明公民身份的证件。据考证, 我国人口登记制度肇始于商朝, 即所谓的“登人”或“登众”。两汉时期, 在秦朝什伍制度的基础上, 出现了著名的“编户齐名”制度。时至宋代, 政府开始推行“丁帐”、“形势版簿”等户帖登记和管理办法。