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地方政府间的信息传递与地方公共政策制定地方政府经济行为短期化的体制性根源转变地方政府职能探讨之一 履行职能转变是政府行政体制改革的重要方面。作为政府，中央政府与地方政府有共性的一面，也有差异的一面。其中一个最大的差异是前者考虑社会总体利益，后者关注局部利益。这种利益格局使历次宏观调控都多少有一些地方与中央博弈的味道。这里不能简单地讲地方政府这种做法对还是不对，应当看到，它是在既定的规则约束条件下追求利益最大化。从这个角度看，如果要转变政府职能，最有效的方法莫过于修改这个约束条件，或者说是游戏规则。可以预见，当地方政府所面临的体制环境发生改变的时候，其行为方式必将随之变化。为了深入分析这个问题，我们有必要首先研究一下目前地方政府面临着一个什么样的体制环境。下面，笔者将沿循三条线索来构筑一个分析地方政府经济行为的框架。 一、 分析框架 （一） 纵向政府间的信息传递扭曲 在对地方公共政策制定过程的观察中，笔者认为以下两点是存在的：一是地方人大尚未对同级政府构成有效的监督和制约；二是上级政府对下级政府行政首脑的任免有比较大的发言权。在现实中这种代理关系导致了以下两个后果：一是纳税人和公共产品受益人往往不能对地方政府进行有效地监督和约束；二是由于纵向政府间信息传递链条过长，代理人（地方政府）有足够的能力控制“私人信息”和辖区“自然状态”信息。这种信息不对称造成了代理人行为的机会主义变异。 在目前的行政体制下，下级政府实际上面对的是一个多任务委托合同，例如经济增长、环境保护、社会稳定、就业增长和农民增收等等。从纯技术性角度看，作为委托人的上级政府对统计数字和总量指标进行评价要比实地调研成本小得多，对现时辖区经济总量的统计也要比考察其潜在的发展能力容易得多，因此，作为理性的经济人，上级政府经常会把GDP总量、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据。在这种政绩考核的压力下，地方政府有足够的动力利用信息传递链条过长这一优势对上级政府隐蔽信息。在铁本事件中，这种现象表现为市级向省级隐蔽信息，而省级向中央政府隐蔽信息。前者如常州高新区管委会将4个合资公司的建设工程拆分为12个项目。这12个项目没有实际建设内容，主要目的是为了化整为零，向省国土部门申报项目用地。后者如由于省级审批权限每次不能超过35公顷，因此江苏省国土厅于两日内分42个批次批准了常州市2.1万亩农用地转用和土地征用，其中14个批次涉及的土地与铁本项目设计用地面积和位置完全相同。 在经济转型过程中，这种纵向政府间信息传递扭曲问题已经导致了严重的不良后果，比如政府间层层上报的统计数据存在大量的信息失真现象以及中西部贫困地区普遍存在的“财政空转”问题等等。如果单纯站在代理人（下级政府）的角度来看，在同级人大监督“缺位”的情况下，经过成本——收益计算的最佳“对策”是拿出主要精力用于上级政府易于观察的“政绩指标”，例如高标准的市政建设和大型的工业项目等等。在这个博弈过程中，那些“政治失语”的弱势群体（例如被征地的农民）的利益则很可能被忽略，在铁本事件中，那些住在水泥管和浮船中的失地农民的情形证实了这一点。 （二） 现行土地征收制度的制度设计：“有价交换”的土地制度 首先谈一下“模糊产权”。本文中的“模糊产权”是指由于市场环境的变化，新出现的盈利性的资本产权束由于没有得到最终控制权的及时、明确地界定从而处于“开放状态”，进而成为被竞相攫取的“公地”，这种产权现象被定义为“模糊产权”。举个简单的例子，比如某城市郊区的一块耕地，在计划经济体制下，属于农村集体所有，它的产权在某种意义上存在“虚置”，因此是“模糊”的，但当时的经济环境并不容许其通过任何方式用于赢利性用途，而只能采取国家划拨的方式在国有或集体经济组织中流动，因此这种“模糊”的产权安排并没有造成直接的效率损失和“滥用”。但是，在市场经济条件下，由于靠近城市的特殊的区位优势，这块耕地就很可能产生了被用来进行房地产开发等盈利性可能，从而出现了盈利性的资本产权束，在这些新出现的产权束得不到及时、明确界定的情况下，它处于“开放状态”。按照我国现行的土地征用制度，最有合法身份“攫取”这部分资源的行为主体就是各级地方政府，其获利逻辑是“低价征用后高价卖给开发商而从中赚取价差”。 近年来，各级地方政府出于发展经济的需要，竞相建设各级、各类开发区，从而开始了新一轮的“圈地运动”。导致这种土地管理混乱的深层次原因在于，目前的土地征用制度和土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的内在逻辑，名义上的土地集体所有，在实际上构成了土地所有权的虚置。在地方政府“经营城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一届政府的任期则是3—5年，这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。垄断的征地权极易被拿到市场上换取超额垄断利润，这是典型的政府机