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美国与海洋法公约 美国对《公约》的态度 联合国关于海洋法的协定。 作为当今唯一的超级大国,美国长久以来将海洋视为其核心利益所在, 一个如此积极行动于国际海洋法舞台上的国家为何没有加入海洋法领域最重要的国际公约,是本文探讨的问题。美国一直没有批准《公约》,但这并不代表美国对《公约》持一贯反对态度。 由此可见,美国对《公约》的态度有着复杂的历史背景。美国国内不同的政治力量基于政治、经济和军事等多方面因素在是否批准《公约》的问题上展开了长久的辩论和博弈。深入探讨美国对《公约》的态度,有助于我们更好地理解和预测美国的海洋政策。 一 反对与辩论阶段 美国和《公约》的历史渊源开始于20世纪60年代,从总体上可划分为支持、反对和争论三个阶段。在支持阶段(1966—1970年),美国全面支持《公约》以及将国际海底作为“全人类共同遗产”;在反对阶段(1970—1994年),美国反对《公约》的声音出现并占据主导,最终导致美国拒绝签署《公约》。美国的反对集中在《公约》第十一部分对国际海底区域的规定上;在争论阶段(1994年至今),《执行协定》开放签字后西方发达国家纷纷加入《公约》和《执行协定》,美国也考虑改变立场加入《公约》。与此同时,美国国内对《公约》的态度呈现两极化:多数议员支持美国加入公约,但仍有为数不少的反对者认为《公约》对美国有害无利,美国应坚持反对立场。在美国试图批准《公约》的过程中,双方针锋相对,无法达成一致。时至今日,数量上处于少数的反对者仍有效阻碍着《公约》在美国国会获得批准。 (一) 为“所有人类的共同遗产”的决议 美国在1966至1970年明确支持通过召开第三次海洋法会议达成新的国际公约,从而全面协商新的海洋法规则以适应海洋形势的发展和变化。一开始,美国的这一态度主要是为了应对苏联等国家提出的12海里领海宽度的主张。 这一过程中,公海海底成了美国的一个主要议题。1966年7月13日,时任美国总统林登·约翰逊表示公海之下的海床、海底及其资源可能“为全人类带来福祉”(for the betterment of the human race and all mankind),“在任何情况下都不应该成为海洋国家间新一轮的殖民竞争”,美国“必须阻止那些旨在将公海下方的土地据为己有的竞争”并保证这些区域成为“所有人类的共同遗产”(legacy of all human beings)。 有必要比较一下联大决议的措辞和美国当时的态度,1967年通过的2340 (XXII)号决议的原文是: 进一步确认对海底和海床的利用……应该和《联合国宪章》保持一致,体现维护国际和平与安全的利益,并为全人类的利益服务(for the benefit of all mankind),念及海洋法与此问题有关的条款和实践,再念及保护海底和海床及其底土的重要性,使其免受可能对全人类共同利益(common interests of mankind)造成减损的行为及使用。 不难发现,决议中“为全人类的利益服务”以及“全人类共同利益”等措辞和约翰逊总统在1966年所说的“为全人类带来福祉”以及“所有人类的共同遗产”非常类似。决议还建立了一个特设的海底委员会来研究国家管辖区域以外海洋洋底资源的利用,美国也是委员会的一员。 之后,联大又于1970年12月17日通过了2749 (XXV)号决议,原文是: 相信尽速建立一个适用于这一区域及其资源的包括适当国际机构(international machinery)的国际制度(international regime)非常重要, 郑重宣告国家管辖范围之外的海底和海床之土壤及其资源属于全人类共同遗产(common heritage of mankind)。任何国家、自然人或法人不得将国际海底区域据为己有,国家不得对区域的任何部分主张行使主权或主权权利。 可见,2749 (XXV)号决议有两个核心内容:一是呼吁对区域建立新的国际机制,二是强调区域在国际法上“全人类共同遗产”的性质,任何国家不得据为己有或对区域主张主权或主权权利。有趣的是,美国在这之前提交给海底委员会的宣言草案中同时包括了这两点。 由此可见,美国在1970年之前完全支持建立国际机制对国家管辖范围之外的海底区域(以下简称“区域”)进行管理,美国对“区域”国际法地位的理解也和当时国际社会提出的“全人类共同遗产”没有本质区别。美国对《公约》,尤其是《公约》中对“区域”规定的反对意见是在之后出现的。 (二) 国际海底机制与“全球共同遗产” 1970年,联合国大会正式决定召开第三次海洋法会议,并委任海底委员会进行会议的准备工作。 随着国际协商的进行,美国国内对《公约》的反对意见开始出现。反对意见一开始并未占据上风,至少1973到1977年间美国国会仍认为如果协商顺利,形成一个有拘束