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论土地征用制度改革 一、 土地征收的含义 一般来说，征用是指国家为公共目的而强制性的土地，通常是有偿转让其他所有人的产权和其他财产的行为。土地由于其有限性和不可替代性而成为最普遍的被征用对象。现代世界各国都建立了为公共利益需要而征用土地的制度。就所有权而言, 这也是所有权社会化的一种必然结果。 在民法上, 征用和征收是不同的概念。征收是所有权的一种取得方式。土地征收是指国家根据公共利益的需要而行使公共权力, 以补偿为条件, 强制取得他人的土地所有权, 他人的土地所有权因征收而消灭。而土地征用是指国家因公共事业的需要, 以给予补偿为条件, 对他人土地所有权以外的土地他项权利的利用, 待特定公共事业目的完成时, 仍将土地归还其所有者, 它所针对的是他人的土地使用权。我国现行立法所规定的土地征用事实上引起了土地所有权的变更, 即在土地征用的名义下, 土地的集体所有权变更为国家所有权。也就是说, 我国目前立法上述及的土地征用实际上是一般所说的土地征收。 因公共利益的需要而有偿或无偿地征用或征收财产, 这是当今世界各国通行的做法。由于土地征收是指国家为了公共目的而强制实施的土地权利转移。因此, 它是一种特定的行政行为。其基本构成要素为: 1.公共目的性 体现在国家征用 (征收) 的土地必须为公共利益需要, 为公共事业所使用。这是土地征用的前提条件。 2.强制性 表现为国家基于公共目的而行使征用 (征收) 土地的权利高于其它一切土地权利, 任何土地权利人都必须服从于国家的土地征用权。 3.补偿性 国家不是无偿取得原所有者的土地, 而是必须给予合理的经济补偿, 这是公平原则的体现。 从民法的角度而言, 土地征用关系中并无当事人之间的合意, 而是直接依照法律的规定。国家行使的征用权是公法意义上的权力。国家行使土地征用权的过程也就是国家征用土地的过程。因此, 一个国家所制定的如何行使土地征用权的法律规定, 也就是这个国家的土地征用制度。 二、 我国土地征用制度存在的问题 我国土地征用制度的建立始于1953年政务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》。1954年宪法中也规定了土地征用制度。宪法第13条规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定的条件, 对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。” 党的十一届三中全会以后, 为了适应经济发展的要求。我国在1982年大幅度修改了《国家建设征用土地条例》。1986年6月25日全国人大常委会又通过了《土地管理法》, 该法基本沿用了《国家建设征用土地条例》对土地征用的基本规定, 成为我国土地征用工作的基本依据, 同时《征用条例》废止。1998年3月新修订的《土地管理法》对原有的土地征用制度又作了较大修改。现行宪法中关于“土地征用”的规定和《土地管理法》的第4章“国家建设用地”一起构成了我国土地征用法律制度的基本框架。此外, 1998年12月27日国务院发布的《土地管理法实施条例》, 也是我国土地征用制度的重要组成部分。 由于我国人多地少, 土地资源稀缺, 并且经济发展较快, 因此与其他国家相比, 我国已成为土地征用较多的国家。由于存在国家权力高度集中、土地征用立法不完善等情况, 国家土地征用中存在着一些问题, 集中表现在以下3方面: 1.土地征用已超出公共利益的需要, 导致土地征用权被滥用 土地征用的公共利益目的, 是评判一项具体土地征用权是否合法行使的唯一标准, 也是防止土地征用权滥用的重要措施。我国《宪法》和《土地管理法》都规定了土地征用的目的是公共利益。然而实践中却是公益性征地和商业性征地不分, 《宪法》所赋予的公益性征地的权利被滥用。《土地管理法实施条例》将两类不同性质的土地征用混同为“土地利用总体规划”之中, 存在以规划代替目的判断的倾向。这已背离了土地征用制度的本质。由于“土地规划权”为行政部门所掌握, 所征用的土地实质上大多数为商业性用地, 这就使得地方政府常常是为获取土地增值收益而进行征地, 违背了《宪法》为公共利益而征用土地的精神, 侵害了被征土地权利人的利益。 2.土地征用程序中被征土地的权利人没有相应的法律地位 我国土地管理法中对土地征用的行政程序作了较多的规定。但对于土地征用权的相对人, 集体土地所有者及其成员, 在土地征用中的权利和地位却无任何规定。反倒是负有“不得妨碍和阻挠”的义务。1虽然土地征用是公法行为, 但土地所有者的民事权利并不因此而消失。相反, 正是因为土地所有者民事权利的存在, 公法权利的施行者才负有补偿的责任。补偿的实质是对民事权利的救济。 被征用土地的权利人在土地征用过程中没有相应的程序权利与地位, 使其利益难以得到维护, 土地的征用过程成为单纯的行政过程。缺乏制约的权利, 必然导致权力的滥用。很多地方政府不按法定程序办理征地手续, 为了商业的目的