国家供给农村公共品的最后一公里项目制与农村公共品供给体制分析以农地整治为例.docxVIP

国家供给农村公共品的最后一公里项目制与农村公共品供给体制分析以农地整治为例 税务机关改革前，中国农村公共物质供应实行“体制外、自上而下决策机制”。农村居民的公共物品供应体制发生了重大变化。一方面,在“多予、少取、放活”的指导思想下,国家逐步加大对农村和农业的投入,将农村公共品纳入公共财政支出范围,改变了税费改革前的“制度外公共品供给”模式;另一方面,由于主要是由政府承担公共品成本,并以“专项资金”的方式将大量惠农资金投向农村,造成农村公共品供给“自上而下决策机制”被强化。结合以上两方面,可将税费改革之后的农村公共品供给方式概括为“制度内的自上而下决策机制”。农村公共品涉及内容广泛,本文以农地整治为例2,对当前由政府主导的以项目形式向农村供给公共品的模式进行研究。 一、 “项目治国”3的基层解释 国家向农村输入公共品项目资金的目的是改善农村基础设施,“项目下乡”不仅体现了基层财税体系变化,也反映出国家治理体制和治理技术的变化,有学者因此提出“项目治国”3的说法。项目制作为一种“技术性管理手段”4,与既有的行政科层体制发生碰撞,产生政府内部治理问题,进而影响项目实施效果。 (一) 系统设计阶段 为了化解城市化、工业化和农业现代化所面临的土地资源约束问题,近年来国家逐步重视农地整治工作。农地整治的主要内容是改善农业生产条件,属于国家提供农业公共品的工作。国土资源部发布实施的《全国土地整治规划(2011～2015年)》显示,“十二五”期间我国计划投入约6000亿的资金用于完成4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设任务。5这6000亿元资金使得农用地整治获得了“制度内”的公共财政保障,接下来面临的关键问题是大规模投资能否落到实处,这与农地整治工作的实施方式有关。 为了提高农地整治工作效率,国家采用项目管理模式,自上而下的财政资金主要依靠项目制度输入到基层。既有研究已经注意到分税制以后,在中央对地方的转移支付中,具有“专项”和“准专项”性质的“戴帽资金”逐步占据主导地位,由此产生“地方的公共建设和公共品则主要依赖专项资金”6的局面。项目管理模式以提高资金投入效率为目的,具有“技术理性”的性质,既有研究概括项目制具有如下特征:“一是强调国家部门的控制权,避免地方分权导致的项目实施的随意化倾向;二是强调项目专门化的方向,务求专款专用,专职专责;三是强调规范化的程序技术,通过理性化的目标管理和过程控制,实现项目的绩效合法性;四是强调专项资金的使用必须服务于经济增长和公共品的大局,而这一切都是贯彻国家治理理念的根本所在。”7项目制在解决资金来源和资金使用过程监督问题的同时,又延续和强化农村公共品供给“自上而下决策机制”。这种自上而下的公共品供给机制会直接影响农地整治效果,因此需要对项目运作过程作全面考察。 (二) 项目实施和政府内部管理 1. “委托一代理”:引导主体利益博弈的“反控制”机制 既有研究关注到,当前国家逐步选择以项目方式“包揽”农村公共品供给的治理模式变化,与分税制带来的中央财政集权有关8。一方面,财政集权有利于促进“国家的统一”9,项目管理模式在现有的行政层级体制之外为上级政府权力的灵活处理开辟空间,提高了中央政府对地方事务的干预能力。但另一方面,采用政治学中的利益分析视角10后就会发现,地方政府与基层组织并不是完全被动地接受中央政府预先设置的项目管理过程,它们会站在本级组织自身利益最大化的立场上,自下而上对项目进行“反控制”。有学者将项目运作看作是“上”“下”互动博弈平台,并呈现中央政府“发包”、县市地方政府“打包”和村级组织“抓包”的运作逻辑。11与粮食直补一类惠农资金直接对接到个体农户的资源输入方式不同,农地整治是包含着不同参与主体利益博弈的复杂过程。 尽管项目制强化了中央政府的治理能力,但它无论如何也不能够使政策执行达到“一竿子插到底”的程度,即,项目落实必须依靠地方政府与基层组织的参与才能够完成。因此,中央政府向农村输入公共品项目时,会在现有体制层级中形成“委托一代理”关系。有学者将经济学中的激励和治理理论引入到对政府组织及其治理的研究中,发现“行政治理成本来自行政组织内部对于政府雇员、对于上下级政府之间的关系的治理成本,它的核心是政府官员的激励未能与委托人的利益协调一致的问题,也即在政治领域中的委托-代理问题”12。造成政府内部存在激励与治理问题的主要原因是,政府组织的不同层级间存在“委托人和代理人的目标冲突和信息不对称”13情况。“委托”即“授权”,上级政府组织将农地整治项目委托给下级政府后,必须同时解决“监督”和“激励”问题,既要保证作为“代理人”的下级政府组织能够规范行使“授权”,也要尽可能地调动起下级组织完成任务的积极性。项目制所采用的管理技术能否有效解决“委托-代理”问题就成为影响土地整治效率的重要因素。 2.