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西方政府绩效管理的新发展 一、 政策科学与政策分析的转移 在工商业的管理中，绩效管理制度可以追溯到20世纪初泰勒的《东管理原则》中的时间研究、行动研究和不同薪酬制度。法约尔(Henri Fayol)《工业管理与一般管理》以更宏观的研究把这种绩效管理从工商企业推广到各种人类组织。从此,绩效管理的理论与方法成为适用于包括经济、行政、军事和宗教组织在内的一般的管理理论与方法。但绩效管理真正运用到政府管理中来,则是始于20世纪50年代美国的绩效预算制度。80年代以来西方国家普遍开展的政府改革使绩效管理在政府管理中得到广泛应用。 公共管理的理论研究及其知识发展为绩效管理在西方国家政府管理中的孕育和产生奠定了理论基础。从历史的观点看,西方公共行政学自19世纪末到20世纪60年代着重研究的是行政组织的内部取向、机构组成、活动程序、行政原则和官僚体制;行政学以管理学为理论基础,科学管理占据了主导地位(P51)。以效率和效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志,追求行政效率是这个时期公共行政理论与实践的最高目标。 为了适应政府公共部门对政策执行和政策管理的要求,20世纪70年代出现和兴起了政策科学和公共政策分析,并成为公共行政的主流学派。以普雷斯曼(Jeffrey L.Pressman)和韦达夫斯基(Aaron Wildavsky)为主要代表,谋求政策科学、政策分析与公共行政相结合,使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目,而不再重点研究机构。这种转移对公共管理发展的重要意义,正如凯特尔(Donald F.Ketel)所说,政策执行研究将问题的焦点由组织,特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上。这样,就使绩效管理问题成为了公共行政中人们所关注的焦点问题。 以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉、相互渗透的明显趋势导致了多元的综合研究方式的出现(P21)。这种方式强调运用各学科理论与方法来解决政府管理中实际存在的问题,为公共管理的研究与发展提供了新的(Ted Gaebler)主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来,主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝(P5),从而形成了企业家政府理论。胡德(Hood)从现代经济学和私营管理理论与方法中吸取要素,提出了政府管理应以市场或顾客为导向、实行绩效管理、提高服务质量和有效性,以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效。从而形成了新公共管理理论。这种多元的综合研究方式使公共管理研究由研究行政环境的变化对政府管理的影响到研究环境变化后的管理结果,包括公共服务的网络结构、高绩效体系和顾客服务,绩效管理成为公共管理各理论派别的共同主张。 西方国家社会发展和政府管理改革的实践导致了政府绩效管理措施的普遍运用。众所周知,自由资本主义发展到垄断资本主义,自由竞争的极端化导致了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突。这在客观上需要有一个超脱于所有竞争主体来扼制垄断的协调执行官,需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力,又需要有一个执行社会公共事务的组织者。正如日本社会学家真田足教授所说:“国家在经济领域的出场是垄断资本主义的资本积累和集中,比资本主义积累的发展速度更快、规模更大、竞争更剧烈,从而越发增强了资本增殖的冲动,为此就必然要动员一切方法和手段,其中最有利的是实现对国家的动员”(P114)。 政府管理的集权化和官僚主义化形成了政府垄断,推行“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”的政策导致了政府管理失控、低效率、财政赤字,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨。面对这种社会现实,以英国、新西兰、澳大利亚、美国、日本、荷兰等为代表的西方国家掀起了一场政府改革运动。政府绩效管理正是这场改革运动所普遍采取的一项重要措施。 二、 绩效管理的发展历程 在早期,英国公共部门的绩效管理还只是个初步的、不成熟的、作为促进公共部门机构改革的配套措施,它只是被用来描述公共部门执行功能方面的情况。但是自撒切尔夫人上台之后,英国公共部门绩效管理逐渐实现了系统不同可分为两个阶段。 1979~1985年,英国绩效管理追求的是投入产出比的最大化,即政府公共部门行政的最低成本开支。这一时期英国政府主要通过采取一系列的改革、评估方案来对公共部门进行绩效管理,以提高各公共部门的行政绩效。 1979年撒切尔夫人一上台执政,就立即任命了以雷纳爵士为首的效率顾问,并在内阁办公厅设立了一个效率小组,负责行政改革的调研和推行工作,对中央政府各部门的运作情况进行全面的调查、研究、审视和评价活动,拟定提高部门组织经济和行政效率水平的具体方案和措施。这就是英国著名的“雷纳评审”。这一评审在英国的行政改革