《证券法》未实施后的争论.docxVIP

《证券法》未实施后的争论 1993年8月14日，国务院颁布了中国第一部公务员管理法律法规，即《国家公务员暂行条例》，表明中国的公务员制度是建立的。但此后我国一直缺乏一部实施公务员制度的基本法律。2005年4月,全国十届人大常委会第十五次会议审议并通过了《中华人民共和国公务员法》,这部历时五年、经过13次修改的我国第一部实施公务员制度的基本法律,自2006年1月1日起施行,同时废止《暂行条例》。《公务员法》是总结我国《暂行条例》实施的近十多年来的经验,在不断深化人事制度改革的基础上,依据中国的新实际情况、借鉴世界其他国家经验基础上酝酿出台的。因此,它与《暂行条例》相比有很多创新之处。但在出台之前,国内许多学者就对其草案在某些方面提出了种种质疑,在它刚刚出台后又引起了许多学者的争论和思考。 早在公务员法起草阶段,国家公务员法起草小组副组长马庆钰就指出“目前该草案争议最大的问题,是《草案》对公务员的界定超出了国家行政机关的范畴。”《暂行条例》将公务员界定为:“各级国家机关中除工勤人员以外工作人员。”《公务员法》扩大了公务员的范围:“本法所称公务员,是指依法履行公职,纳入国家行政编制,由国家财政负担工资福利的工作人员。”这一新的界定,扩大了公务员范围,各级党委机关、社会团体使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员以及立法、审判、检察机关中除工勤人员以外的工作人员也被纳入公务员范畴。对此,《公务员法》起草领导小组副组长、人事部副部长侯建良表示,“这样规定有利于保持各类机关干部的整体一致性,有利于统一管理,也有利于党政机关之间干部的交流使用,同时也参照了国际通行做法”。 有的学者则认为,公务员范围的扩大自有其政治上的合理因素,但不可否认的是法理基础尚显薄弱甚至欠缺。他们认为,把法官、检查官等列入公务员范围不符合宪法。曾参与《暂行条例》起草和制定工作的北京大学教授姜明安认为“把法官、检查官纳入公务员范围,会为行政干涉司法、司法权行政化提供法律依据”。 《公务员法》从草案面世到正式颁布,一直都存在诸如此类来自不同领域不同学者的声音。尽管存在这些不同的声音,但笔者认为,《公务员法》除了沿《暂行条例》继续体现中国特色,如坚持任人唯贤、德才兼备的用人原则、坚持公务员思想政治建设等,在制度上确有一些创新之处,值得肯定。 一、 “公共服务法”比“临时立法”更重要 (一) 《刑法》规定了职务晋升双梯制 正如马庆钰教授所说,“在公务员管理中将实行以职位分类为主,代替以往的品位分类为主体,是《公务员法》草案中最大的亮点”。职位分类是以‘事’为中心的分类,侧重职位的职务、职责与职权;而品位分类是‘人’为中心的分类,侧重人的资历条件。宋世明教授也认为:“《草案》规定职务职级晋升双梯制,是一个很大的亮点”。1993年以来,我们仅将公务员职务分为领导和非领导职务两大类,这实际上是一种没有职位类别区分的职务分类,基层公务员晋升空间很小,公务员待遇很大程度上取决于其担任职务的高低,因而出现了许多“跑官、买官、卖官”的腐败现象。《公务员法》为解决这一问题,将职位分为行政执法类、综合管理类和专业技术类等类别,并创设了“双梯制”,即职务晋升或级别晋升均可提高其级别待遇;其次,《公务员法》将专业技术首次写入法律条文,也使公安部门的法医、外交部门中的翻译等专业技术人员不再因为职务级别上不去使合理的经济利益得不到保障。 (二) 解决了不晋升职务等激励的问题 《暂行条例》对公务员工资制度进行了第三次调整,增设级别工资,建立了以职务工资和级别工资为主体的职级工资制,一定程度上解决了不晋升职务也能提高待遇的问题。但级别设置偏少而且因为实行“职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资”的基本工资制,激励力度不够。《公务员法》改变《暂行条例》实施以来的“四结构”基本工资制,制定“两结构”基本工资制,加大级别的激励力度,使公务员的待遇可以不通过“挤职务”的方式得到提高,对抑制腐败行为的发生具有积极作用。 (三) 部门行政人事改革重能力而非工作年限 规定对公务员的考核重点是考核工作实绩,使考核更具客观性,体现了现代公共部门行政人事改革注重能力而非工作年限的趋势。在考核结果的划分上,针对考核等次过少,实践中出现“称职大平台”的问题,增加了“基本称职”这一档次。使考核结果的划分进一步细化,更能客观全面反映考核结果,更具可操作性。 (四) 强化考试高校基层应用制度 宋世明曾指出:“我国公务员制度进口依然不严,出口依然不畅是最突出的两个问题。这其中,‘凡进必考’的录用制度没有得到不折不扣的落实是最突出的问题。”由于《暂行条例》的权威性不够,导致执法力度不强,“凡进必考”观念谈薄,对制度的落实不够严格。因此,《公务员法》在“录用”一章中强化了公务员的考试录用制度。在“法律责任”一章中加大了违背录用