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福利多元主义与福利国家的兴起 一、 福利多元主义的福利观和制度观的多元化及其对福利中心制 社会事务是一个充满价值的领域。在资本主义发展的早期,人们对各种社会福利实践进行了哲学、政治学、经济学等方面的探讨,形成自由主义、保守主义及社会主义三大福利思潮。进入当代,在新的历史条件下这些理论流派又发展演变成国家干预主义、新自由主义、第三条道路及福利多元主义等诸多形态。 国家干预主义形成于20世纪初。西方国家为了从1929~1933年经济危机的打击下恢复过来而普遍进行社会政策调整,采取诸多福利措施:第一,由政府出面提供与个人及家庭收入相应的最低收入保障。第二,政府有责任帮助个人和家庭抵御社会风险(如疾病、老龄和失业)可能带来的危机。第三,政府保证所有的国民个人(无论其社会地位的高低)享受尽可能最好的、没有确定上限的社会服务。(1)这些措施的发展导致福利国家出现,原有的“选择性福利模式”转变为“普遍主义”的模式,国家干预主义作为一种福利哲学被广为接受。然而,20世纪70年代西方经济发展低迷使福利国家陷入危机之中。在此情况下,新自由主义取而代之,提出福利个人化,强调保障的责任由国家向个人转移,反对福利国家制度。新自由主义还与新保守主义合流形成“新右派”福利意识形态,倡导福利私有化改革。但是此后资本主义遭遇更严重的社会问题,贫富分化加剧,经济发展停滞,社会秩序混乱,新自由主义逐渐失去人们的信任。20世纪90年代,英国社会学家吉登斯提出“第三条道路”的福利思想,主张超越“左”与“右”的对立,建立新型民主政治,创造混合经济,建设社会投资型国家。然而,“第三条道路”本质上是一种市场取向的福利改革,其福利主张不过是资本主义国家用于调节自身社会矛盾的权益之计,并不能从根本上解决资本主义发展过程中的固有矛盾。之后福利多元主义走上前台,主张福利的规则、筹资和提供由不同的部门共负责任,共同完成,政府部门通过福利开支缩减的手段来减少福利国家的规模,将福利责任下放到地方或其他部门,从国家保障的单一主体发展成多元责任主体。福利多元主义提出的责任共担、福利地方化及市场化等主张,似乎是各方都能接受的观点。然而,它也被批评为具有潜在的危险和不平等,隐含着政府将其本应承担的职责转给非正式的商业或志愿部门的企图。(2)由此可见,福利多元主义的福利观也有诸多矛盾之处,它尚不可能成为取代其他理论流派的一种统一的福利意识形态。当代福利理论的多元化发展态势说明寻找“统一理论”的努力是徒劳的。尽管如此,我们还是可以通过探究这些争论背后的逻辑,把握当今社会福利理论的本质及发展取向。 二、 社会取向的社会福利观 从以上争论可以看出,凯恩斯主义的国家干预主义,新自由主义的市场至上主义,“第三条道路”的“中间偏左”的主张,及福利多元主义的“多方合作”的观点,它们争论的焦点在于政府、市场与社会三者在整个社会福利体系中的角色如何分配、责任如何分担及权利如何划分。因此,可以说各种福利理论争论的本质就是国家、市场及社会三种力量在福利体系中彼此的功能如何发挥、角色如何协调、关系如何平衡。从这个角度看,当代社会福利理论发展,表现为从单一的“市场取向”或“政府取向”,迈向综合的“社会取向”的趋势。 “市场取向”福利观将市场的作用无限夸大,认为市场是一部运作精巧、低成本、高效益的机器,有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动,为每个人的发展提供相等的机会,实现个人福利最大化。市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段。通常人们在市场竞争中处于不利地位是个人原因导致的,而这些正是通过个人的努力能够改变的。至于那些非人为的因素比如伤残、疾病或意外事故等造成的贫困,才有资格要求国家或社会给予帮助。但是国家介入福利服务只能限制在一定的范围之内,以维护社会的稳定和保持经济市场的繁荣为出发点。因此“市场取向”的社会福利观主张建立“补缺型”的社会福利制度。相反,“政府取向”的社会福利理论充分认识到市场的缺陷,而主张建立一种“国家干预”的社会福利政策。这一社会福利观认为,市场的无限发展只会导致社会两极分化,出现“马太效应”,这又从根本上动摇了市场经济的社会基础。所以,通过政府干预无疑是解决“市场失灵”问题的有效手段。首先,维护社会公正。政府干预能避免市场运作的盲目性,通过充当仲裁人,制定“游戏规则”,保证市场交易的效率和公平性。其次,提供公共物品。由于市场的主体以追逐个人利益为目标,无人愿意提供公共产品,却渴望别人提供公共产品。但公共产品又是社会必须的。政府干预能解决这一矛盾。因而“政府取向”的社会福利观主张建立“干预型”社会福利制度。当然,政府干预也存在很大风险,最容易出现的两个后果是干预无效和过度干预。可见,“市场取向”的福利制度与“政府取向”的福利制度,在实践中都会碰到自身难于克服的困难。“社