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独立监管机构正当性理论述评 一、 分权与制衡的精神实质创造性 许多人认为，独立的监督管理机构是为了解决市场缺陷，维护社会经济秩序而设立的。“规制在本质上是防止垄断过度泛滥的一种方法,而不是竞争的替代品。规制是在竞争来临之前‘暂时应对(holding the fort)’的一种手段。”156 笔者看来,独立监管机构出现的另一重要背景在于当前世界范围内兴起的“分散化公共治理”浪潮 (distributed public governance),即在政府的核心公共服务部门之外设立大量的具有一定独立性的公共组织,以达到政府“良治”(good governance)的目的。“分散化的公共治理”的要点有:第一,“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益”;第二,相对于过去以政府部门为中心的集中模式而言的;第三,治理机构的分散化;第四,这些治理机构是从政府部门中分拆开来的……享有全部或部分独立的法律地位;第五,出现分散化治理的重要原因是社会的分化特别是利益的分化,以及政府职能的增加和组织机构的日益复杂化……第八,治理机构有自身的利益追求,其存在对政府部门是一种制衡,可以促使政府从权力机关向服务提供者的角色转变。 随着经济发展,政府职能日益扩张,行政机关逐渐拥有了自定规则、自己执行、自我监督的“垄断性权力”。于是,分权与制衡的精神实质创造性地运用到行政领域,即将决策、执行、监督职能分开。 以2003年深圳“行政三分”试点改革为例进行说明。 深圳市“行政三分制”改革的主要内容是,将行政管理职能分为决策、执行和监督三部分,三者相辅相成、相互制约、相互协调。整个政府按照大行业、大系统分成决策、执行和监督三个“职能块”,其核心在于“决策权在决策局,执行权、审批权在执行局”。决策部门只有决策权而没有执行权,保证重大决策的科学性、前瞻性;执行部门只有执行权没有决策权;加大监督职能,以行政效能监察为核心,对政府部门行政权力的行使进行全程的监督2。 然而,由于“独立监管机构”自身的特性,它是无法与“行政三分”改革中任何一个分支对应的。之所以将“分散化公共治理”浪潮作为“独立监管机构”兴起的背景,意在说明“独立监管机构”的兴起是对日益膨胀的行政权力的分化与制衡。 二、 独立监督管理机构的法律特征 独立监管机构的独有特征在许多方面都有体现,本文只选取最根本,与合宪性讨论最相关的两方面进行论述。 1. 国家独立监管机构的组织形式 此特征主要相对于总统控制的传统行政部门而言。因为监管任务的专业性,要求其能够摆脱政治的影响作出独立的判断,“规制机构独立于选举产生的政府部门,通常被认为这是他们的主要优点所在”238。 “他们的讨论和决议是集体决议,避免独任制的缺点。委员由总统提名,经参议院的同意后任命。委员的任期超过总统的任期,一般为5到7年。……委员的任期是交错满期,总统不可能同时任命几位委员。委员会采取两党制,总统不能任命任何一党在委员会中占绝对多数,以保证委员会能够作出公平的决议。总统对委员会的任命虽然有自由决定的权力,但对委员的免职没有自由决定的权力,只能按照法律规定的理由才能免除委员的职务。……上述组织形式的目的主要在于限制总统对独立控制委员会的控制。” 独立监管机构的职责由法律赋予,只需对法律负责,没有别的权威或上级,不必受到部门首长或者其他政治势力的牵制,一旦与监管对象产生争议可以通过司法程序解决。这与传统的科层制官僚体系中,下级服从上级,争议只能通过内部行政渠道解决的行政管理方式相比,明显体现出超然、独立的法律地位。 2. 同时行使部分权力 “‘成熟的’规制常被定义为‘三方面基本元素的结合:制定规则;监督与检查;执行与制裁’。”557独立监管机构同时具备立法权、行政权与司法权,与三权分立体制下的立法、行政、司法部门相比,其权力构成具有明显的混合性特征。 “独立控制委员会的权力由法律规定。由于控制任务的需要,法律规定独立控制委员会同时行使立法权、行政权和司法权。(1)立法权。独立控制委员会采取下列方式行使立法权。1)制定行政法规。独立控制委员会所管辖的事务大都具有复杂性、技术性和变更迅速等特点,国会不能制定法律详细规定。2)制定标准。3)提出立法建议。(2)行政权。委员会的权力不限于制定抽象的规则,而且处理具体事务,适用抽象的规则于具体事件,这是委员会的行政职责。(3)司法权。由于委员会所管辖事务具有高度的技术性和专业性,一般法官缺乏这种能力。学术上称这种权力为行政司法权或准司法权。准司法权的实质是司法权,只是行使的机关不同。行使准司法权是设立独立控制委员会的一个重要原因。”176 正是由于权力混合性特征导致独立监管机构在现代法治社会中的宪法地位遭到了强烈的质疑。 三、 独立监督管理机构的宪法分析 1. 独立监管机构的宪法地位 独立性使独立监管机构从