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养老保险制度改革与个人账户空账问题 1 第一,一些地方“空账”运作,形成了隐性债务 20世纪90年代初，中国开始改革养老金制度，从传统的现收预算制度转变为“统一账户组合”的部分储蓄制度。随着改革的推进,在取得成绩的同时,也存在着许多问题,其中,异常突出的一个问题是养老基金的缺口问题,主要表现在以下三方面: 一是养老保险隐性债务。我国由现收现付制进入部分基金制这一新制度的第一代要为自己将来积累养老金,而他们的上一代既没有了相应的养老金来源,同时又因为在旧制度中没有养老金的积累,从而形成了养老保险隐性债务。 二是个人账户“空账”运作。有些地方挪用现有职工个人账户的基金去弥补老职工的社会保障支出,从而使现有职工的个人账户变成了实际的“空账”,就是名义上个人账户中有积累的基金存在,实际上其中并没有任何资金。 三是保险基金收不抵支。1997年,当年收不抵支的省份为5个,1999年扩大到25个。养老保险基金缺口逐年扩大,1997年为140亿,1998年达450亿,1999年已上升到1000亿元。12000年至2002年,我国养老保险基金收支缺口每年都在400亿元左右。据财政部社会保障司预测,养老保险社会统筹基金收支缺口2010年将增至4802亿元。2 2 由“空账”到实账,个人账户空转的原因分析 《资本论》中有这样的论述:“保险必须由剩余价值补偿,是剩余价值的一种扣除”“这种基金是收入中既不作为收入来消费也不一定用作积累基金的唯一部分”。改革以前我国一直实行的是“低工资、低消费、高积累”制度,将本应作为职工保险储蓄起来的那笔资金,以利润的形式上交了财政,并投资成为国有资产的一部分,即政府借了老一代人的养老保险金,用于国家建设。“老人”和“中人”由于过去没有养老金的积累,因而构成了养老保险隐性债务。隐性债务实际上是一笔该提而未提的养老保险金。 但在改革之初,国家未能对“老人”和“中人”的隐性债务做出补偿安排,导致老职工的统筹基金没有来源而出现“空账”问题。因统筹账户与个人账户“混账管理”,给统筹基金透支个人账户基金提供了可行性。在统筹基金入不敷出,财政不能完全承担的情况下,为了应付老职工养老金开支,有些地方出现了挪用现有职工个人账户基金去弥补老职工社会保障支出的情况,使现有职工的个人账户变成了实际的“空账”。由此可见,造成个人账户空转的直接原因是统筹账户挪用个人账户。但究其根本原因是政府对新型的部分积累制的制度设计不完善所造成的,具体讲就是政府未对部分积累制下“中人”和“老人”的养老支出承担责任。 造成养老基金入不敷出的原因还有很多:第一,养老保险基金投资渠道狭窄,保值增值无保证。我国养老基金保值增值途径主要是存入银行或购买国库券。可见,我国养老基金的投资渠道比较单一,且投资收益率低。相反,养老基金非常容易受到通货膨胀的影响而出现贬值,进而影响养老保险的总体支付能力。第二,养老保险有限的覆盖面影响了养老基金的筹集。目前,我国基本养老保险主要覆盖了城镇企业职工,还有很多本应纳入养老保险体系的人群没有进入,从而使得养老保险金的总数缺少了一大部分来源。第三,面临人口老龄化,基金支出负担猛增。第五次人口普查数据显示,我国大陆60岁以上老年人口数已达1.3亿,约占世界老年人口总数的1/5,而且我国现有60岁以上的老人每年以3%的速度增加,这意味着我国每年净增380多万60岁以上的老人,使养老基金支出负担猛增。 从以上原因分析可知,变个人账户由“空账”到实账,是我国养老保险体制改革成功的关键,而处理隐性债务又是变个人账户从“空账”到实账的关键。因此,问题的逻辑链条就在于:如果不解决隐性债务问题,个人账户就很难从目前的空账转为实账;而如果“空账”问题不解决,现有体制在实质上就仍是现收现付制,它没有解决现收现付制最致命的问题——支付危机,而仅仅只是推迟了支付危机发生的时间。要成功实现养老保险制度的变迁,必须妥善解决养老基金的缺口问题。本文针对上述三个问题,提出一些解决的思路。 3 完善社会保障体系的具体思路 3.1 隐性债务的承担 中国养老保险隐性债务到底有多大?不同的专家有不同的估算结果,但多数人,包括世界银行的估算结果为3—4万亿元左右,政府必须负担这笔巨大的隐性债务。根据国际上通行的做法,支付养老保险的隐性债务有三条主要的融资渠道:国有资产转移、发行特别国债和发行福利彩票。 (1) 将国有资产作投资比例,设立职工养老费 国有资产存量主要包括:政府及国有企业的土地,厂房,设备及其他资产。处置国有资产存量,以其收入来支付职工的养老金是完全合理的,因为现有的国有资产中有相当一部分是由职工的养老费形成的。具体解决办法有:一是将一部分国有资产(如厂房,土地,一些效益不好的国有中小企业)出售;二是确定一些效益较好的企业,其部分收益划归社会保障部门,专门用于解决