公物理论框架下城市治理中行政权对公民权克减的规范性分析.docxVIP

? ? 公物理论框架下城市治理中行政权对公民权克减的规范性分析 ? ? 蒋 飞 现代城市治理中，诸如机动车摇号上牌、尾号限行、广场、公园等特定区域在特定时间的限制使用等是当前各地政府为解决城市发展中公用资源有限与公众合法使用之矛盾、履行好公共服务职能而采取的创新性措施。这些举措虽然在某种程度上暂时缓解了城市发展中的现实难题，但同时也给人们的生产、生活带来了一定的不利甚至是个人本应享受权益的丧失与牺牲。在现代城市发展演进过程中，行政权对公共资源的配置与管理需要不断地在公用效益最大化与个人权益实现充分化之间寻求平衡，个人合法权利保护与公共利益提升之间的最佳平衡点亦要求在法治国家下确立并运行，而公物理论则架起了城市进步发展中公共服务的价值发挥与公共资源充分使用的桥梁，为城市治理如何兼顾现实问题之解决与法治理想之践行这一宏观主题打开了智慧之门。 一、公物理论与城市治理 (一)公物的内涵及本质特征 公物又称公产，在法国、德国的行政法领域，把以公物的管理和使用为调整关系的法律规范统称为公产法，它“一方面调整人们日常享受的大量行政给付，是范围最广泛的一个国家生存照顾领域；另一方面调整公共行政主体为执行其任务所必要的人力和物力手段”*〔德〕汉斯·J.沃尔夫，等：《行政法》第2卷，高家伟译，北京：商务印书馆，2002年，第455页。。公物既可能由行政主体向公众提供，由公众自己直接使用，如广场、公园、道路等共用公物，*共用公物是指公众直接使用公产，而非以公产管理机关提供的服务为最终利用目的，该类公产既包括自然而成的为公众直接利用的资源，如海洋、河川，又包括经人力加工的建筑，如道路、桥梁等。参见王名扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社，2003年，第298～299页。也可能由行政主体自身直接使用，作为执行公务所需的财产和物，如行政机关的办公大楼、公车等公用公物。*公用公物是指直接为行政主体所使用专门或主要用于执行某种公务的物品和资源。参见王名扬：《法国行政法》，第298～299页。公物就其表现形式而言，可谓多种多样，其同时兼具行政主体执行公务的物的手段和履行公民生存照顾职责之内容的双重属性。正是由于公物存在形式的多样与不确定，实定法上无法对公物采取统一立法，理论上也难于为公物设定明确的认定标准，目前对公物的判断、对公物范围的确定往往借助于具体描述与抽象概括相结合的方式来完成。 公物最本质的特征即是公用，其以促进公共利益或公共福祉的实现为其存在的目的和价值，公物被建立或提供的本质，是因行政主体需要通过对其支配而达至服务于公共利益的宗旨和使命。公物作为由行政主体提供并由其支配以便发挥行政效能的物之媒介，行政主体通过提供桥梁、公园等公物为公民直接使用，或提供各种设施、创造各种便利条件等公共服务以履行国家对公民的生存照顾义务，满足人之生存与发展等多方面的需求。从价值意义上看，行政主体按照整个社会的公共价值标准去发动和运行，以公物为手段达到行政管理的目标，最终实现符合社会发展需要、惠及全社会成员共同利益的价值追求。然而从现实来考察，公物不仅是行政主体履行职责而借助的物的手段，同时更是服务行政模式下行政给付的重要内容。现代行政在城市治理中，只有借助于公物的提供、维护、修缮、处置等丰富的形式，行政权力才可以充分有效地发挥其积极作用，更好地维护公共利益、实现公共价值，促使全社会的良性循环与发展。当然，这里也必须予以澄清并排除的是，那些虽供于公共之用，但却由非行政主体提供和支配的物，因其存在的目的和价值并不是以公共利益为根本，故而并不属于公物的范畴。 (二)城市治理中公物的价值与意义 城市治理是在多元社会主体的平等参与下，通过主体间的相互沟通、协商与合作实现对城市政治、经济、文化、社会事务的互动共治。从该治理模式确立的目标而论，其实质是将城市发展中存在的多元利益进行有效地整合，以解决不同主体间因公共物品资源利用、分配而产生的矛盾与冲突，实现公共利益最大化的综合治理。随着社会的进步与人类权利主张和内容的更新发展，国家角色已由以往消极的“夜警国家”转变为积极的“福利国家”，国家对公民的生存照顾义务也越发突出地体现为对公民权利的实现提供各种条件予以保障，给付行政正是这一时代兴起并发展的重要行政权能。国家需要承担并促进的社会福利范畴逐步扩大，给付行政的领域也随之不断地扩充，行政主体担负的配置公物、公用设施为社会共同体发展提供便利的职责逐渐增强，公物在给付行政中所占的份额和比重便越来越大。公物在城市治理发展中，“在推行行政时，存在物的手段是不可欠缺的，行政的目的本身有的就是物的设施的提供或者管理。”*〔日〕盐野宏：《行政法》，杨建顺，译，北京：法律出版社，1994年，第740页。 城市治理创新模式的确立，对公共管理提出了新的诉求和目标，政府及其职能部门必须始终