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地方政府融资 改革开放以来中国地方政府 举债融资演变 内容提要：以国有土地有偿出让收入和分税制改革后的地方税体系等构建地方举 债融资的自有财力支撑，以及新《预算法》赋予地方自主发债权利为界，改革开放以来， 随着市场体系的不断完善、社会资本力量的日益壮大，我国地方政府举债融资可划分为 三个阶段，对应三种模式：集资和收费、借助地方融资平台贷款或发债、发行地方政府债 券以及与社会资本合作。伴随这一过程的是，地方政府主体地位及相关参与主体权责利 的日益清晰化、中央对地方债务管理的日益规范化、举债融资手段的日益市场化、相关 配套制度的日益完善化。本文系统梳理了我国地方政府举债融资的演变历程，总结各个 阶段特点。在此基础上，阐释三个阶段的演化逻辑，并总结了相关经验及启示。 关键词：地方政府 举债融资 地方融资平台 地方债 政府和社会资本合作 中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1672- 9544(2019)04- 0007- 13 一、引言 镇化带来的基础设施建设资金需求、公共福利体系 构建带来的资金需求均较大，由于政府总体财力有 改革开放以来，在中央政府的默许或支持下， 限，以及央地政府间事权和支出责任划分不明确， 地方政府充分发挥主观能动性，“大胆试、大胆闯”， 地方政府承担了与其财力不相匹配的支出责任，举 积极探索和尝试多种模式筹集资金，以推进基础设 施和社会公共福利体系建设。总体上来看，我国地 债融资成为合理性的必然。 方政府举债融资经历了三个阶段，对应三种模式： 在巨大的资金需求驱动下，每一种模式及其演 集资和收费（改革开放初期- 1993 年前后）、借助地 变均与当时的政策、制度和现实背景紧密相关。 方融资平台贷款或发债（1994 年前后- 2014 年前 1994 年分税制改革之前的“统收统支”和“包干制” ① 财政体制下，稳定的地方税体系未曾建立，以及 后） 、发行地方政府债券以及与社会资本合作 （ 20世纪80～90 年代土地有偿使用制度逐步建立起 PPP、政府引导基金等）（2014 年前后至今）。模式变 化背后始终不变的是地方政府资金需求难以得到 来之前，地方政府还没有土地出让收入，因而地方 满足，驱动了地方政府举债融资不断演化。快速城 政府没有真正的自有财力；2015 年新《预算法》实施 地方政府融资 ① 之前，地方政府自主发债被法律禁止；改革开放以 行政手段直接监管。根据这种划分，我国地方政府 来，中国金融市场体系经历了从无到有，并逐步完 债务监管正由中央政府运用行政手段直接监管，迈 善的过程。与之相适应，以分税制改革和土地有偿 向中央政府以既定的规则监管并越来越重视市场 使用制度的建立为界，在此之前，地方政府只能通 机制的约束力量，对应的是监管日益规范化、制度 过较为“原始”的集资和收费方式筹集建设资金；在 化、常态化。当然，在地方政府举债融资模式三个阶 这之后，地方政府拥有由独享税、共享税以及土地 段的演变中，也体现了央地政府之间的合作与博 出让收入等构成的自有财力作为偿债资金来源，在 弈，例如，针对集资和融资平台，中央政府的态度和 自身不能发债的法律限制下，以自有财力或国有资 政策依次经历了默认、支持和鼓励、整治甚至取缔。 产作为偿债资金或担保，通过融资平台贷款或发债 地方