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欧盟《里斯本条约》的制度创新 欧盟通过了《马斯特条约》，并正式制定了共同的外交和安全政策。自20多年的发展来看，欧盟尚未形成单一的、连续的外交政策。欧盟没有形成有效的合作和相互关联的外交政策。2011年以来,北非与中东地区诸多国家政局动荡,尤其是利比亚发生严重内战,欧盟的积极介入与高调参与使得全世界对其共同外交与安全政策抱有期待,然而,尽管《里斯本条约》声称大大提高了欧盟该政策的行动效力与内部一致性,但联盟针对利比亚问题依然产生了不小的分裂,北约一如既往地取代欧盟扮演重要角色。因此,无论在共同外交还是针对邻近地区的安全保障上,该政策的局限性又一次凸显。那么《里斯本条约》对欧盟共同外交与安全政策究竟带来何种变化呢?本文从制度创新角度对该问题进行解答,介绍欧盟新的制度及其职能,尤其对共同外交与安全政策组织架构的调整及其影响进行深入分析。 一、 欧盟的新作为 任何一种政治经济组织的存在、发展及其运作都基于特定的历史背景和现实需求,欧洲联盟也不例外。二战期间欧洲的分裂、破坏和衰落成为欧洲人共同的历史记忆,这种记忆也成为欧洲在战后不断进行联合的最强大动力。冷战结束后,欧洲作为整体在国际政治舞台上的空间得到扩展,地位得到提高,在全球政治中用一个声音说话成为欧洲一体化的现实需要,也是欧洲抓住这一历史机遇的客观要求。从上世纪70年代的政治合作制度到《马斯特里赫特条约》正式建立共同外交与安全政策,再经过《阿姆斯特丹条约》与《尼斯条约》的深入发展,该政策已经成为欧盟重要的组成部分,期间,巴尔干地区的持续冲突,欧盟的不断扩大等都成为该政策进行制度创新的重要助力。但是,毁誉参半是对欧盟共同外交与安全政策的客观评价。作为一个拥有27个主权国家,经济实力与美国相当,一体化程度最高的国家联盟来说,欧盟在政治、外交与安全领域的“不一致”表现使得人们认为它仅仅是一个“民事超级强权”(civilian superpower)(1)。同时,也有不少学者认为“欧盟共同外交与安全政策在长期的发展过程中已经超越了政府间特性,其制度机制本身具有的国际影响力不容忽视”(2)。二战以后,北大西洋公约组织作为一个安全行为体,将美国的政治、经济和军事战略与西欧的命运连接在了一起,美国强大的军事力量导致欧洲各国政府在安全领域“免费搭车”(3),这是欧洲一体化在外交与安全领域发展缓慢的重要原因。冷战结束后,欧共体与北约都有必要重新定位自我。可以说,随着欧洲一体化的发展,欧盟及其成员国希望加强各国在政治、外交和安全领域的合作,希望欧盟拥有一个能为欧洲整体利益服务的共同外交与安全政策,减少对美国的安全依赖,提高欧盟的外交独立性与国际地位。 2009年12月1日,《里斯本条约》正式生效,标志着欧洲一体化进入了一个新的阶段。该条约是欧盟为加强共同外交与安全政策所进行的一次重要改革,被认为可以大大提高欧盟共同外交与安全政策的一致性、有效性与连贯性,加强欧盟在国际舞台上的行动力与代表性。与《尼斯条约》框架下欧盟的共同外交与安全政策相比,《里斯本条约》对该政策的法律基础进行了一系列明显的修改,既包括机制上的创新,决策程序上的改革,也包括对目标、手段、权能等规定的新的表述。 《里斯本条约》完善了欧盟对外行动一系列远大的目标,几乎涵盖了所有传统外交政策的领域和内容,强调了对共同价值观和“标准”的共同追求(4),反映出“进一步拓展延伸欧盟作为‘民事力量’(civilian power)与‘规范力量’(normative power)的自我认知”(5)。欧盟实际上在力求彰显罗伯特·库珀所谓的“后现代霸权”(6),即欧盟的软权力。 从权能上来看,《里斯本条约》加强了欧盟在对外关系领域的政策协调程度,简化了原有制度,将之前分散在不同支柱下的共同商业、发展合作与人道主义援助等合并入《欧洲联盟运行条约》第五部分。原第二支柱的共同外交与安全政策仍然保留政府间主义的方法。欧盟制度总体结构形成隐性的两支柱结构。由于欧盟取代了欧共体,被赋予了法律人格,欧盟真正成为国际舞台上的一个实体,取得了在共同外交与安全领域缔结国际协议的能力,也拥有了在国际组织中采取行动、参与一些重要国际会议的合法性。 在任务规定上,《里斯本条约》为联盟安排了涉及民事与军事的双重任务,进一步强调了反恐的重要性,并对欧盟传统执行的“彼得斯贝格任务”(Petersberg Tasks)进行了扩充(7)。通过民事与军事任务的双重规定强化共同外交与安全政策的效用,“体现了欧盟致力于向一个真正兼有民事和军事国际行为体迈进的强烈愿望和宏大目标”(8)。 总的来说,欧盟的对外政策显得更加“外向”,目标与任务更为宏大,因此,《里斯本条约》对欧盟该政策的组织架构进行了重要的创新与调整,以期可以缩小原有的“能力与期望差距”。 二、 任职或机构 在共同外交与安全政策制度