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浅析欧盟软法的作用 法律现象已经进入中国法律科学家的研究领域，法律制度的研究也取得了一些进展。中国法学学者在探究软法的性质、内涵以及作用等涉及软法本质规定性问题时,往往将欧盟发展进程中的软法实践作为其论证的素材与支持的佐证,但却鲜有对欧盟宪政发展中软法的地位与作用的描述与分析,尽管西方的欧盟法律研究者早已展开了此类研究。专门研究欧盟法律的中国学者尽管也注意到了欧盟软法问题,但更倾向于在欧盟法律渊源中去界定软法,比如曾令良教授就是在这个意义上关注欧盟软法的。 曾令良教授在其新著《欧洲联盟法总论》的第五章“欧洲联盟的法律渊源”中,专门设计了一节“欧洲联盟的‘软法’”。其中,曾令良教授认为,欧盟软法具有两个重要特点:其一,在欧洲联盟中,软法有多种表现形式,既有基本条约明文规定的建议与意见,又有在实践中逐步形成的通报、结论、宣言、行动计划或纲领、公报、和机构间协议等,这些软法文件一般不具有约束力,但软法措施可以用作解释欧盟或成员国通过的其他措施具有说服力的指南,甚至可以对欧盟机构和成员国的行为产生影响;其二,欧盟软法具有先导性,即当某一个一体化政策领域处于欧共体权能的边缘时,欧共体共同政策在该领域的形成与演进最好是经历一段由软法措施向硬法措施过度的时期。同时,曾令良教授也明确指出,在各种软法措施中,欧盟机构间协议或机构间宣言具有特殊的意义。这些协议或宣言是由理事会、委员会和欧洲议会之间达成的或共同发表的,并对各当事机构具有法律约束力1。或许是由于论证主题的限制,曾令良教授并没有对软法在欧盟法律实践中的地位与作用进行更为详尽的描述与分析。但这种分析对于了解欧盟宪政发展中的软法地位与作用是不可或缺的。 这里,笔者拟在三个维度——文本、结构与功能上,对软法在欧盟宪政发展进程中的地位进行粗略描述,并就软法的作用展开简要分析。在描述与分析之前,需要就本文所使用的软法作出基本界定。这里的软法首先是指相对于那些具有直接的法律约束力的欧盟法律而言的,其次是指超越欧盟宪法性条约的规定而以协商与沟通为基础的工作机制。 一、 欧盟宪法性条约的宪法特征 欧盟宪政的产生与发展,在文本意义上,可以理解为欧盟宪法性条约的产生与变化的过程。当欧盟的宪法性条约一经产生,学者即对它的性质展开了讨论,比如关于欧盟宪法性条约的性质、欧盟宪法性条约的内容以及立法技术等,这种讨论因为《欧洲宪法条约》于2004年10月的签署而更为激烈。西方学者围绕着欧盟是否需要采用一部宪法展开了讨论,由此形成了关于宪法的两种讨论模式,即规范主义与功能主义模式,规范主义立足于民主、价值、认同认为欧盟不需采用类似于民族国家的宪法,而功能主义则立足于功能立场,认为需要采用一部能够发挥相应功能与治理作用的宪法2。 中国学者则针对于《欧洲宪法条约》在性质与形式方面进行了评价。曾令良教授认为欧洲宪法条约草案具有国际性条约与宪法双重性质3。而学者秋风在将欧洲宪法条约同美国宪法、中国宪法比较的基础上,认为《欧洲宪法条约》总体篇幅过长,其英文本长达230余页,翻译成中文约在12万字左右;《欧洲宪法条约》用了293个单词描述欧盟各国共享的价值与目标,这是完全不必要的,且肯定会引起持续的争议;《欧洲宪法条约》包含了很长的权利宪章,但对于宪政的目标乃在于透过限制政府的权力达到保障公民的自由和权利之目的而言,显然是不必要的;《欧洲宪法条约》的内容也极为繁复,内容详尽得使人感到制宪者可能是某些行政管理专家而不像是宪法专家;《欧洲宪法条约》包含了大量的政策性内容,如经济、社会、科技、文化体育政策等,这些具体的政策性内容使得宪法内容臃肿不堪4。 不可否认,这些评价具有某些道理,但是,当评价的依据固定在民族国家的宪法,并以此考量欧盟宪法性条约,也极有可能遮蔽欧盟宪法性条约的某些特征。众所周知,欧洲一体化的现实展开并不是以建立某种统治模式为目标,而是以通过治理形成一种和平的、有秩序的欧洲为使命,这样,欧盟的治理从头起便区别于传统的政府统治的概念5。所以,在治理的视角之下,通过分析欧盟宪法性条约相关内容与条款的特点,来解释欧盟宪法性条约为什么如学者所说的会如此臃肿不堪。 在治理视角之下,观察欧盟宪法性条约,我们得出的一个基本结论是,欧盟软法在其中占据了很大的比重,在文本意义上,欧盟宪政的发展与演进除了所有欧盟硬法变化之外,更重要的是欧盟软法的变化。对于前一个判断,我们这里以《建立欧洲共同体条约》为例进行说明。该条约第2条规定,共同体的任务是:通过建立一共同市场和一经济与货币联盟,以及通过实施第3条与第3A条提及的共同政策或活动,在整个共同体内促进经济活动的协调与平衡发展、注重环境保护的持续与非膨胀性的增长、经济成效的高度聚合、高水准的就业与社会保护、生活水平与生活质量的不断提高、以及成员国间经济与社会的聚合与团结6。从这个条文来看