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养老保险体制改革的财政困境及对策 完善和维持养老金保险基金的财政支出总额，是中国养老保险体制改革和谐发展和养老保险制度可持续发展的先决条件。由于人口老龄化时代的到来及养老保险制度从现收现付制向“统账结合”模式转轨中的巨额成本, 我国的养老保险体制改革面临着巨大的财政困境。因此, 必须寻找一条消化转轨成本、规避不足清偿风险来实现养老保险基本财政收支平衡的改革之路。 一、 中国养老和保险体制改革的财政困难 (一) 个人账户基金的空账数额 我国养老保险基金虽然有巨额累积结存, 但是个人账户“空账”数额更大, 截至2009年底已高达12 526亿元。其中, 对我国13个省、市做实个人账户的调查显示, 共做实个人账户基金1 570亿元, 仅占目前个人账户累计记账额17 609亿元的8.9%, “空账”金额仍高达16 039.4亿元,“空账”率超过91%, “空账”金额占当年全国财政总收入68 477亿元的23.42%。更为重要的是, 空账规模还在继续大幅度增加, 2009年的个人账户“空账”额就比2008年新增了2484.7亿元, 新增“空账”额占当年财政收入的3.63%。因此, 如果个人账户“空账”规模继续增加, 即使国家财政加大向养老保险的拨款力度, 严重的“空账”问题也难以解决。 (二) 各个人账户“空账”额增长情况 2009年, 我国的养老保险“空账”仅涉及已参加城镇企业基本养老保险的21 567万职工, 因此, 如果进一步提高养老保险覆盖率和对现行制度扩面, 个人账户的“空账”资金缺口必然会再次大幅度增加。现有的数据表明, 参加城镇企业基本养老保险人数的增加及参加城镇基本养老保险人数与城镇就业人员比率的提高, 与个人账户“空账”额增长有密切的正相关关系。根据2008~2009年人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据, 2008年、2009年参加城镇企业基本养老保险人数分别比上年增长1 716万人和1 616万人, 参加城镇基本养老保险人数与城镇就业人员的比率增长分别为3.85%和3.21%, 相应地个人账户“空账”额在2008年增至1.4万亿元, 2009年又新增2 484.7亿元。 (三) 个人账户养老金的总体描述 自1990年以来, 我国财政除2007年稍有盈余外, 一直赤字运行, 2008~2010年财政赤字额分别为1 262.31亿元、7 781.63亿元、6 495亿元。因此, 即使考虑到个人账户的养老金在支付过程中是一个流量序列, 每年600亿元左右的“空账”划拨填补都是一个很难克服的问题。如再考虑到“空账”规模的继续增加和财政收入有可能出现的波动, 养老保险基金个人账户“空账”的财政划拨补空会更加困难。 二、 中国养老和保险体制改革的财政困难 (一) 个人账户的养老金权益不能被基金积累制 在现收现付制度下, 政府用在职职工的缴费来支付已退休老年人的养老金。因此, 这时不存在个人账户, 也就没有相应的个人账户基金积累。而在确立了“统账结合”养老保险模式后, 个人账户实行的是基金积累制, 但同时也承认了改革前没有建立个人账户的参保人员已积累的未来养老金权益, 这样, 就会出现之前参保人员的养老金权益弥补问题, 也就是转轨的成本。这部分本来应由国家负担的转轨成本, 却被规定由社会统筹基金来支付。于是, 为了保证当期养老金的顺利发放, 各地利用统筹账户和个人账户的“混账”管理, 通过对个人账户的透支而解决养老金支付问题, 结果导致巨额的个人账户“空账”, 且规模不断扩大。 (二) 从现收现付制转向“统账结合”制 现收现付制具有管理简单、能够实现代际之间和同一代人之间收入再分配的特点, 而且在人口总量变化不大、人口年龄结构合理的情况下, 不仅能实现财政上的收支均衡, 还不存在清偿上的风险。但随着人口老龄化的到来和加剧, 既有的各种平衡必将被打破。据统计, 2000年, 我国60岁以上的老人已占总人口的10.8%;预计至2030年前后, 人口老龄化将达到高峰, 60岁以上人口总量约3亿, 超过总人口的20%。这意味着缴纳养老金的人数将迅速下降, 而养老保险的受益人却急剧增加。养老金受益者与养老金缴纳者的人数比例, 由20世纪90年代初的1:10上升到2004年的1:3已明确说明了这一点。正是预先考虑到了这种情况, 我国养老保险体制开始从现收现付制转向“统账结合”制。然而, 由于巨额的转轨成本和人口老龄化的迅速到来, “统账结合”制仍无力解决养老保险金缺口问题, 而且随着人口老龄化高峰期的即将到来, 因资金缺口所产生的财政困难还将进一步加剧。 (三) 制约我国养老保险体制改革的财政之策 经济分权是指自20世纪80年代初, 我国的中央政府对地方政府的经济管理权下放及1994年以前的财政包干和之后的分税制。通过经济分权, 地方