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国有林业企业超额伐木开采的经济原因分析 一、 委托—导论 自1998年以来，完成的天然林保护工程将有机森林保护工程暴露了企业森林保护领域的忽视，为构建可持续发展体系提供了机会。国有林占我国总森林面积的42%,占总木材蓄积量的68%,并几乎涵盖了全国所有的天然林资源。由于这些森林主要位于大江、大河上游和山区,它们除可提供大量林产品外,也具有巨大的生态功能。 尽管对森林资源退化带来的危害学术界存有广泛的共识,但是对造成这一灾难性后果的经济及制度根源的研究却比较缺乏。已有研究倾向于将国有森林资源的退化归结为人口压力增大,投资不足,管理水平低下,国有森工企业机构臃肿,人浮于事等等。对国有森工系统可持续经营森林的动力机制缺乏问题也有一定分析。但目前的研究仍然停留在定性描述的水平上,少见严谨的理论逻辑,建立在数据基础上的经验研究同样十分匮乏。 政府监督国有林业企业经营所存在的困难可以被描述为经济学中的委托—代理问题。在我们的模型中,代理人通过与委托人签订一个契约为委托人工作。但在资源利用上,两者拥有不同的偏好和目标。就中国国有森林管理体系来看,作为管制者的政府(委托人)无法准确观测到代理人(企业管理者)的采伐量和改善企业经营的努力程度。而代行所有者职能的政府管理部门,一方面与企业分享利润(从而使企业管理者有激励过度采伐),另一方面却希望森林资源能够可持续经营。一旦过度采伐的行为不容易被观测,就意味着超采可能存在。通过设立一个多任务委托—代理模型,我们证明,委托人—代理人之间的信息不对称程度越严重,代理人进行超采而不被发现并惩罚的可能性越大,从而超采越严重。本研究着重讨论了政府同时作为所有者和管制者并给定委托—代理合同条件下,企业行为是如何与管制者的目标发生冲突并由于信息不对称而导致扭曲。与本文模型比较相近的是Hart等(1997)的工作,他们的模型分析了作为管制者的政府无法观测到监狱、医院等类似公共机构成本和服务质量改善努力的信息不对称问题。与后者思路相同的是,我们也分析了不同产权配置如何影响企业经营者的努力和木材采伐行为;但不同点在于,我们同时考虑了政府利用奖(利润分成)惩(监督和惩罚)两种手段激励经营者在所产生的扭曲,这是本文的第一个主要创新之处。 在实证分析中,我们考察了国有林蓄积量的增长如何受到上述(由于企业和政府间信息不对称所带来的)超采活动、过去的森林资源存量,以及各种市场变量的影响。尽管从实证上去度量信息不对称程度和超采现象存在非常大的困难,但利用来自中国28个省(直辖市、自治区)、5次全国森林资源普查所获国有林的有关面板数据,我们将省级水平国有森工企业和林场的平均面积作为度量上述信息不对称程度的代理变量,较好地解决了上述问题。虽然有关国有企业及其改革过程中委托人—代理人之间信息不对称导致负面激励的研究非常多,但已有文献往往很难从实证上去度量信息不对称的程度,我们使用一个具有很强外生性的国有林业企业平均面积指标来度量信息不对称程度,这是本文的第二个主要创新之处。 本文第二部分回顾了中国国有森林资源管理制度的变化,分析了为什么市场化改革后的林业管理部门和国有林业企业的利润分享机制带来了对森林资源进行过度采伐的激励,同时提供了一个多任务委托—代理模型得到主要分析结论;第三部分我们给出计量模型、数据和计量结果;最后是一个简短结论。 二、 承包制下的利益分享机制 决策权向企业管理层进行转移是上世纪80年代后国有林业体制中最引人注目的变化。改革后,国有企业与政府的利润分成制逐渐确立。自1988年起,企业承包责任制在国有林业企业中也开始得到推行。在承包制下,政府将采伐限额分配到不同地区和国有林业企业,而后者也被要求上缴部分利润。在大部分情况下,国有林业企业的利润分享对象恰恰是其监督机构,即相应的省级森林工业局或地方的林业管理部门。此外,还实施了采伐限额制度,要求在林业生产中贯彻采伐量低于生长量的原则,以确保森林资源稳定或逐渐增加。这就意味着,一个企业所获得采伐限额在相当程度上也取决于其造林数目(或更严格地说,是以前的造林规模)。与此同时,企业决策权逐步向企业管理者转移,只要完成上级部门的利润上缴和采伐限额、迹地更新、防火等管制任务,企业管理者在企业投资、经营方面具有很高决策权。 2.1 利益分享与监督原则 我们没有理由预期国有林业企业管理者会完全遵循政府的管制措施。国有企业必须向政府缴纳一定比例的利润,也应该达到采伐限额标准(注意,该标准往往与迹地更新,即新造林要求密切相关,能够采伐多少在很大程度上取决于造林的数量)。国有林业企业与上级主管部门之间存在的利润分享机制对林业企业管理者行为产生很大的影响:一方面,林业企业管理者要尽可能多地获取利润,从而维持企业生存,激励企业内部员工,并通过向上级提交利润保证自己的位置甚至增加升迁机会;另一