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学术论文

农村宅基地退出政策何以实施？

——基于政策执行过程理论

李聪王承武郑文博*

摘要：有效执行宅基地退出政策是促进资源合理配置的重要手段。本文基于农户认知视角借助政策

执行过程理论，构建政策执行-评价-反馈的分析框架，探讨农村宅基地退出政策的实施路径；

运用结构方程模型对伊宁市农村宅基地制度改革试点村284户农户调研数据进行实证分析，研究表

明：农户对政策执行过程中的宅基地退出政策文本、执行机构、所处微观环境的评价与认知共同影

响宅基地退出政策执行效果；农户对政策文本和执行机构政策实施的评价越高，农户参与宅基地退

出的意愿就越强，宅基地退出政策的实施效果越显著；农户对微观环境的认知通过影响政策文本、

执行机构的评价正向作用农户退出意愿，从而间接影响宅基地退出效果。研究认为，应针对宅基地

退出政策执行过程的阶段性特征，合理引导农户树立正确的政策认知，提高基层自治组织政策输出

能力，遵循农户所处微观环境的变化，增强政策执行与实施环境的契合度。

关键词：宅基地退出政策执行农户认知结构方程模型

近些年，农村地区大量闲置、低效的宅基地资源成为城乡区域协同发展的突出性限制因素。探

索科学合理的宅基地退出机制是解决农村土地利用低效的内在要求，更是构建城乡土地利用新格局

①对农村宅基地制度的相关内容进行修订，增加了“保障

的重要途径。2019年，新《土地管理法》

村民住有所居”“编制村庄规划”“村民住宅用地由乡镇人民政府审核批准”“依法自愿有偿退出

宅基地”“盘活闲置宅基地”的法律条目。2020年，农业农村部启动涵盖104个县（市区）和3个

地级市的新一轮农村宅基地制度改革试点，将探索宅基地自愿有偿退出和有偿使用制度设为制度改

革的重要内容。自2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题

的决定》，在“健全城乡发展一体化体制机制”方面，提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善

农村宅基地制度”。之后中央先后发布政策文件，贯彻落实农村宅基地制度改革创新。截至2018年，

*李聪：中国人民大学公共管理学院博士研究生；王承武：新疆农业大学公共管理学院教授；郑文博：

沈阳建筑大学管理学院讲师。邮箱：congleez@163.com。

*基金项目：中国博士后科学基金项目“城乡融合背景下的征地与入市——基于空间经济学的土地

要素流动理论建模与实证检验”（编号：2021M692229）。

①中华人民共和国土地管理法/gk/zcfg/fl/202007/6348746.htm。

2022.4/社会政策研究/87

学术论文

农村宅基地试点地区共办理农房抵押4.7万宗，恒周等，2013；Chenetal.，2017）、农村基础设

抵押金额91亿元，腾退零星、闲置的宅基地9.6施完备性和宅基地在住房养老中的作用（郭贯

万户、7.1万亩①。由此，引发了学界对农村宅成、祝晓天，2018；Suetal.,2019）。微观因素

地基退出问题的广泛关注。包括农户可持续生计能力（刘虹吾等，2019；

已有研究主要聚焦以下三个方面的内容：Caoetal.，2019；Fangetal.，2016）、祖业观

一是具体宅基地退出模式。学界研究大致围绕念（蔡安宁、冯健，2018；韦晓玲、郑斌，

效率和公平两部分展开，一部分学者主张引入2020）、权属认知（彭长生，2013；韩文龙、

市场化特征的宅基地退出模式，关注宅基地的刘璐，2020；钟荣桂、吕萍，2017）、行为经

生产资料属性，将宅基地财产功能视为宅基地济学视角下的农户行为选择（张勇，2018；万

退出模式的主要着力点，在此基础上创新宅基