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我国村镇规划编制的现状与思考

长期以来，中国重视城市建设，忽视农村建设，导致农村建设缺乏科学规划、基础设施配置滞后、生活设施配套措施不足、建筑材料陈旧、技术能力弱、法律法规差等。近几年国家出台的一系列政策和方针把焦点指向了农村,在新的方针政策指导下,农村规划和建设必须做出回应和调整,主要包括三方面的政策要求:城乡统筹、社会主义新农村建设和农村改革发展。2007年《城乡规划法》颁布实施,相应地,村镇规划编制体系需要进行重新修正,明确村镇规划体系、规划标准及内容、规划编制主体及程序等内容。因此,现行的村镇规划编制体系是相对于城市规划而言的,是在计划经济二元结构、城乡分割行政管理体制下形成的。本文所述的乡镇,是指经国家批准设乡、镇建制的行政地域。村庄均指行政村,即经国家批准设立的村级管理机构所辖的行政地域。

1村庄规划的发展历程

(1)解放后到改革开放前。1949年~1957年,全国农村地区主要进行恢复生产、重建家园的工作,建设了一批住房,大幅度改善了农民的居住条件,农村卫生条件初步好转。1957年~1977年之间的20年间,中国农村以大跃进为开端,开展“人民公社化”和“农业学大寨”运动,农村高级合作化,农业生产由个体转为集体,在村庄建设中规划了与集体生产和集体活动相适应的场所和建筑物。村庄规划的原则是适用、安全、卫生、经济、美观。村庄规划包括现状研究、总体规划和农民新村规划三部分。当时国家的战略重点是在城市构筑国家工业体系,农村建设发展非常缓慢,低矮土坯房是当时中国农村的缩影,村庄建设仅能满足居民的生存需要。

(2)改革开放后到20世纪80年代末。党的十一届三中全会召开后,农民开始积极地、自发性地建设住宅和集镇,出现了农房大量侵占耕地的现象,以至1981年国务院发出《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》,同年提出了“全面规划、正确引导、依靠群众、自力更生、因地制宜、逐步建设”的农村建房方针,随后又颁发了《村镇建房用地管理条例》和《村镇规划原则》对村镇规划做出了原则性的规定,确定村镇规划分为总体规划和建设规划两个阶段。该时期村镇规划基本通过“两图一书”来体现,即村镇现状图、村镇整治规划图和说明书。1989年颁布的《城市规划法》缺少对村镇规划的规范和标准,造成该阶段村镇规划编制不严谨、实施不严肃,新旧规划严重脱节,使规划失去了其应有的现实指导意义。

(3)20世纪90年代初到21世纪初。1993年、1994年建设部相继出台了《村庄与集镇规划建设管理条例》《村镇规划标准(GB50188—93)》《关于加强小城镇建设的若干意见》《村镇综合评价指标体系研究》《全国重点镇调查与发展促进政策建议》《小城镇建设技术政策》等相关文件。2000年建设部发布施行《村镇规划编制办法(试行)》,提出村镇规划的完整成果包括村镇总体规划和村镇建设规划,最终成果体现为“六图及文本、说明书及基础资料汇编”,开始强调近期建设;确定镇总体规划包含镇域体系规划、驻地总体规划两个层面,镇总体规划成果直接指导镇的具体建设活动。村庄规划建设滞后,形成“城市像欧洲,农村像非洲”的整体印象。

(4)2005年至今。2005年党的十五届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务。2007年建设部出台《镇规划标准(GB50188—2007)》,该标准侧重镇区规划,忽视镇域规划,对周边地域联系的研究深度不够,对镇域空间资源的合理配置调控作用较弱。2008年建设部出台了《村庄整治技术规范(GB50445—2008)》,用于指导我国村庄建设的长远发展。该技术规范突出村庄环境整治规划,通过“三图、三表一书”(1)指导村庄建设。全国省、自治区、直辖市的村庄规划主要技术要求见表1,其中,山东省提出“八图一书”的村庄规划要求,是我国各省(市、区)规划成果要求最多的。

从我国农村规划的发展历史看,村镇规划编制具有明显的阶段性,每一次规划编制方法的改进和调整都与当时的经济社会发展特征和需求密不可分。村镇编制框架体系逐渐由粗到细,规划编制层次亦由少到多。

2中国村庄规划的编制现状

2.1村委会规划编制办法

目前全国各省(市、区)镇乡规划编制在编制主体、编制体系、编制内容等方面与2000年建设部发布的《村镇规划编制办法(试行)》基本一致。编制分为总体规划和建设规划(或详细规划)。使用范围包括建制镇、集镇和村庄,但人口超过一定数量的镇或村庄,其相应的规划要求会有所变化;根据区域发展情况的不同,编制成果的要求也有所不同。

2.2各地未形成法律性文件

我国村庄规划编制办法各地差异较大。《北京市一般村村庄规划编制方法及成果要求(暂行)》强调农村住宅的重要性,设置“农村住宅设计图纸要求”专门条款,对各省区村庄规划编制影响较大,但在各地并未形成法规性文件。目前,各地村庄规划编制愈加注重具体情况