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关于应对“模糊地带”消防安全监管责任风险的思考

摘要：文章从消防执法改革后住建部门、消防救援机构在消防安全监管领域的职责边界问题着手，分析建设工程消防安全监管职责的“模糊地带”问题，从隐患交织、营商环境、火灾调查、施工工地等方面分析监管职责不明晰的具体情形及问题原因，提出加强和改进部门协作监管的工作建议。

关键词：消防;安全监管;职责边界;协作

2021年12月21日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议中，全国人大常委会副委员长张春贤同志代表全国人民代表大会常务委员会执法检查组作《关于检查〈中华人民共和国消防法〉实施情况的报告》，报告中提到各地普遍存在“责任落实不到位与部门协作不顺畅并存，住房和城乡建设部门专业建设工程的消防审验和工程管理协调机制有待完善，住房和城乡建设部门与消防救援机构对消防技术服务、单位建筑的日常消防监督检查关系和管理权限不够明确”等问题。

消防安全监管“模糊地带”，是指住建部门与消防救援机构在建筑防火安全领域，存在监管职责边界模糊的现象，造成两个部门在行使职权工作中出现权力交叉甚至冲突。文章旨在分析建筑消防安全监管领域“模糊地带”的问题原因，探讨改进消防监管的解决对策，确保消防救援机构执法人员做到尽职免责，力求避免因事前监管责任不落实，发生有影响的火灾事故后造成消防救援机构执法人员受到“背锅式”追责。

一、消防安全监管“模糊地带”的具体表现

（一）“未验先用”建筑隐患突出

2021年4月23日，新修订《消防法》施行后，建设工程消防设计审查验收职责划转住建部门，消防救援机构不再承担建设工程领域行政审批及相应的行政处罚职权。消防执法改革以来，未经消防审查验收擅自投入使用的建筑物中，普遍存在消防设施安装不到位等问题，表面上看，直接火灾隐患是建筑物消防设施设置不规范、未保持完好有效，需消防救援机构查处，但仔细分析则发现，这些问题是因建设工程项目未经住建部门审查验收，并违规投入使用导致。很多建设工程项目由于“未验先用”致使室内外消火栓、自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统等处于故障状态，隐患整改涉及建设、施工、监理、使用或管理等多个单位，隐患整改难度很大。消防救援机构在日常执法检查发现此类问题，以责令管理使用单位整改为主，并将建筑物未经消防设计审查验收违法线索函告住建部门，然而，住建部门往往以无执法人员为由未查处此类违法行为，管理使用单位也因资金、产权等问题未及时整改隐患，致使消防安全隐患长期存在。以十堰市为例，仅在张湾辖区“未验先用”的高层建设项目就多达22个，涉及的高层建筑达数百栋，不少存在消防施工质量问题，比如：君临天下建设工程违规进行改扩建。有的一类高层建筑已投入使用多年，甚至尚未安装消防设施，比如：金港福座、金港旺座、金港商谷等建设项目。因消防设施安装不到位，消防救援机构在督促小区物业管理单位落实消防安全责任中，因无相应行政处罚权，多从消防管理方面提出整改要求，却无法触及建筑使用多年尚未安装消防设施、器材等根本性问题。

（二）经验收合格建筑仍存安全隐患

结合十堰市消防救援支队日常监督检查发现，大量经竣工消防验收合格审批手续的建筑也存在施工质量遗留问题。比如：2021年通过消防验收的环球港商业综合体是十堰市集展览、购物、餐饮、娱乐、健身为一体的大型商业综合体，2021年12月25日开业检查中，消防救援机构仍发现存在防火设施安装不到位、防火分区超过规定面积、未按原建设工程设计审查图纸施工、违规改变架空区域及负一层仓库为商业用途等突出问题。张湾区的中铁世纪山水、汉江明珠、宏康医药厂房三个建设工程项目，所使用的三类不同类型消防水带、手提式干粉灭火器消防产品均为不合格消防产品。列入消防安全重点单位的十堰海元和工贸有限公司的仓库在“未验先用”的情况下已投入使用多年，仓库已被租户改建，后在属地管理的张湾区消防救援大队检查时发现该单位仓库大量安全出口被封堵，在责令该单位整改期间，该单位忽然告知张湾区消防救援大队，住建部门已对仓库出具竣工验收合格审批手续，拒绝改正安全出口被封堵的违法行为。2021年11月，有群众通过“网上问政”栏目举报消防验收的国瑞中心地下停车场室内消火栓箱安装在两个停车位之间，车辆停放后影响消火栓的开启，消防救援机构核查后，单位以住建部门已出具消防验收合格审批手续为由拒不配合整改隐患。

（三）变相重复审查行政许可内容

2021年5月15日，应急管理部印发了《应急管理部关于贯彻实施新修改〈中华人民共和国消防法〉全面实行公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查告知承诺管理的通知》（应急〔2021〕34号），全面实行公众聚集场所开业前检查告知承诺制，消防救援机构受理单位的开业许可申请后，不再将建设工程是否通过消防验收作为前置条件，按照《公众聚集场所消防安全要求》进行实地检查判定，作出许可、不予许可的