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2006年08月28日

摘要：本文运用新公共管理理论分析了我国政府目前的管理模式存在的与信息化时代不相适应的诸多弊端，如信息传导机制不畅、政府管理边界模糊以及“长官意志”导向严重等，提出要构建具有自生能力的政府管理模式。

“十一五”期间，我国体制改革的重点主要是政府的行政管理改革，即如何建立与现代经济相适应的政府管理体制。现代经济可以说是一种以信息为导向的经济，对信息的控制程度从某方面来说影响并决定着政府对经济的调控能力，同时制约着经济活动主体的决策效果。因而为经济活动主体提供信息服务是现代政府的一项主要职能，政府需要构建一种适应信息化时代的信息沟通网络。在这样的信息化网络中，政府起到一种对内和对外的中间传递作用。在此过程中，政府就应该具有及时做出相应反应的能力，知道如何传递、向哪些方向传递。这就是一个经济决策的过程。政府根据手中掌握的信息，及时制定经济发展战略。由于信息的时效性、多变性，

政府在制定规划时也需要具有一种与此相适应的具有不断改善和适应市场信息变化的能力，本文称其为“自生能力”。只有时刻与市场及市场主体之间保持信息的相对对称，才会提高政府决策的质量，减少资源的浪费。在全球经济信息化的大背景下，要适应经济发展的需要，实现政府管理的现代化，就要充分利用信息化所带来的便利及挑战，建立与之相适应的具有自生能力的政府服务管理体制。

一、新公共管理理论评述

对于如何建立与现阶段经济相适应的政府管理体制，有多种不同的流派。20世纪80年代以来，在西方政府改革和管理实践的推动下，公共行政学出现了新公共管理理论。新公共管理理论试图摆脱管理主义和政策主义公共行政对官僚机构的偏重，转而更多地通过经济学途径来研究和解决公共行政问题。

随着20世纪政府管理实践与理论研究的发展，基于韦伯理论的官僚制管理模式的弊端逐渐引起人们的注意。欧文?E一休斯对其弊端做出了这样的概括：“正式的官僚体制可能有它的优势，但人们也认为它往往培养墨守成规者而不是创新者；鼓励行政人员规避风险而不是勇于冒险；鼓励他们浪费稀缺资源而不是有效利用。韦伯曾把官僚制看成是‘理想类型’，但现在这种理想类型却培养了惰性、丧失进取心，导致平庸和低效率，这些被认为是公共部门的特有病。应当指出，韦伯本人

并非不注重效率问题，他之所以极力主张官僚制其实正是为了提高效率。韦伯指出：经验普遍倾向于表明，行政组织的纯粹官僚制模型源自一个纯粹技术观点即能够获得最高效率，在这个意义上，就形式而言，它是实施对人类强制控制的已知最合理的方法。它在规章制度的准确性、稳定性、严厉性和可靠性方面优于其他任何形式，从而使组织领导和与组织相关的人有可能具有获得特别高的测算结果的能力。但是，韦伯式的官僚制模式仍然是远远不尽如人意的。即使韦伯式官僚制的等级结构、非人格化、专业分工等因素可以在一定程度上使资源分配效率提高，但却难以实现在给定资源条件下的效率最大化。”

为了克服基于韦伯理论的官僚制模式的上述弊端，西方学者提出了一些新的模式，其中，影响最为广泛的就是所谓新公共管理模式。根据美国著名学者 B-盖伊?彼得斯的分析，新公共管理模式有四种：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和强制型政府。迄今提出的新公共管理的诸种模式，也各自有其内在的缺陷。例如：市场式政府管理模式过于简单化地设想公共部门与私人部门的管理完全相同，夸大了市场机制的作用；参与式政府管理模式的扁平化在可以增强组织活力的同时，又可能在一定程度上削弱了管理者的责任意识；弹性化政府管理模式的实施，要面临组织记忆的消退和员工责任感降低的风险；强制型政府管理模式可能在一定程度上

降低制度、规则的权威性。由于存在着诸如此类的缺陷，因此，迄今提出的诸种新公共管理模式没有一种可以在政府管理实践中被完全采纳。政府管理模式的变革仍在继续之中，这种变革的未来走向可能是既不因为新公共管理诸种模式所展现出来的优于旧的官僚制的特点而被全盘接受，又不因为它们的内在缺陷而被完全拒斥。整合诸种已有的新公共管理模式，充分吸取它们的长处，又避免陷入因其缺陷而造成的误区，才可以成功地重塑政府管理模式，以满足现代社会发展的需要。

二、西方政府管理模式的发展趋势

目前，西方国家政府管理模式的转变主要表现在两个方面：一是从职能扩张到职能限制的转变，二是从管制职能向服务职能的转变。西方国家政府管理职能的扩张，始于对自由市场的严重缺陷的认识。这些缺陷包括：不能有效提供公共产品，市场机制被巨大的企业组织和劳工组织的垄断力量所破坏，产出、价格和就业不稳定，社会公正得不到保障等等。在此背景下，凯恩斯主义开始大行其道，积极主张国家干预和调节经济运行，实行国有化和经济计划化，以此避