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项目管理项目报告PPP项目合同指南试

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PPP项目合同指南

（试行）

编制说明

本指南所称的政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，以下简

称PPP）项目合同是指政府方（政府或政府授权机构）与社会资本方（社会资本

或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。在PPP项目中，除项目合同

外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原

料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目

合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目

的合同体系。PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方

的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合

同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施

的保障。

PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成

民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP

项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。因

此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、

行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政

府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政

处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、

《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。

根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国

发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发

[2014]45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意

见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有

关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作

模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求，结合国内外PPP实践，

编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合

同的订立和履行。

本指南共4章、29节，全面系统介绍PPP项目合同体系，说明各主要参与

方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述PPP项目合同的主要内容

和核心条款，具体分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。

同时，从付费机制和行业领域两个方面，详细剖析不同类型PPP项目合同中的核

心要素和特定条款。

PPP项目兼具长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行业、市场环境等

情况的不同，各参与方合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面的差异，最终表现

为合同内容上的千差万别。本指南仅对PPP项目合同通常所包含的具有共性的条

款和机制作原则性介绍，并不能适用所有PPP项目的特点和个性需求。实践中，

PPP项目各参与方应当结合项目客观需要和谈判结果，充分借助专业力量，因地

制宜地订立PPP项目合同。鉴于我国PPP工作尚处于起步阶段，法律制度、

机构能力和实践经验等方面均有待进一步加强和丰富，今后财政部将及时

对本指南进行修订和完善。

第一章总则

第一节PPP项目主要参与方

PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、

原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。

一、政府

根据PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP项目中所

承担的具体职责也不同。总体来讲，在PPP项目中，政府需要同时扮演以下两种

角色：

作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和

服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行

使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；

作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政府基于PPP项目

合同形成与项目公司