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公共政策分析第六章-
《政策执行》之案例
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第六章政策执行
[案例1]
“定心丸”何以变成“闹心丸”
第二轮土地承包给广大农民吃了一颗“定心九”,对稳定农民的土地使用权,增加农民长期投入的
积极性,保护耕地,都有较大的促进作用,但是在一些地方“定心九”却变成“闹心九”。
据山东省信访部门统计,在山东因土地纠纷引发的农民上访和冲突,已占到农村越级上访量的
40%,并呈上升势头。河南省农调队最近对全省20个县的县、乡主要领导干部的问卷调查表明,土地
纠纷与农民负担等成为当前一些农村的热点问题。强征承包地引发纠纷:
1997年,山东省商河县杨庄铺乡政府在没有征得群众同意的情况下,单方将几个村的数千亩土地
有偿承包给山东天马置业公司,搞高效农业开发。村民多次上访,问题始终得不到解决。村民林富行
不平地说:“俺家的两亩地被乡政府强行包给了天马公司,补偿一直都不给,这是啥道理?”
去年,河南省洛阳市所属的洛宁、宜阳、新安等县的一些乡镇,以产业结构调整为名,在不给任
何经济补偿的情况下,强行让群众在承包地上种植烟叶,否则就收回群众的承包田,结果引发了群众
上访。
不少乡村干部对第二轮土地承包存在错误认识,他们认为,“一定30年不变”不过走走形式,以前
俺干部能动地,现在还能。
河南、山东两省的农业厅有关负责同志分析说,第一轮土地承包是个“包不包”的问题,而且大多数
是口头协议,管理比较松散;而第二轮土地承包十分严格,承包地块、期限都是用书面合同的形式确
定的,严格纳入了法制管理的轨道,如果基层干部再延用以前行政强迫命令的办法随便调地,势必引
发大量土地纠纷。
中央的土地承包政策在基层得到广泛的拥护,但是在具体操作中会产生矛盾:一家一户承包与土
地适度规模经营的矛盾。陕西省长安县探索出一种叫作“股份田”的新形式,即农民以承包土地入股且参
与劳动经营,收益为土地股金和劳动者报酬;投资者以资金入股来经营管理,收益为经营利润和管理
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者报酬;科技人员以技术入股么技术服务,收益为技术服务指导费,三方皆大欢喜。河南省许昌市近
年兴建了上百家高效农业开发公司,也大都采取土地入股的方式。仍搞“两田制”损害农民利益。
在第二轮土地承包之前,许多地方乡村干部将耕地分为经济田和口粮田两块,口粮田分给群众,
而经济田则高价发包,变相加重农民负担,引起群众强烈不满。中央在第二轮土地延包中明确规定不
能再搞“两田制”,但仍有一些乡村干部对此阳奉阴违,维护一己私利。
1999年10月中旬,已是麦播期,可河南省修武县王屯乡一千二百多亩地却一直荒着。原因是乡党
委、政府下通知:“废止和收回1998年8月所有与农户签订的土地延包合同,全面调整土地。”不少村
民在自己的承包田地刚种上麦,就被干部带人犁掉了,双方冲突不断,村民多次上访告状。
在付屯村,村民们拿出1998年8月18日才与村委会签订的承包期为30年的合同书,满腹委屈地
说:“这合同刚刚签满一年,说不算就不算了。国家不让搞两田制,乡里这样搞,我们坚决不同意。”对
此付屯村支书解释说:“1998年上面要求必须在麦播前把土地延包工作搞完,为应付检查验收,村里与
村民们签订了合同。谁知,村民竟把这个合同当真了。乡里已专门下通知,要求废止已签的合同,重
新制定承包方案。”在这里,合同竟被视为儿戏。
山东省临朐县月庄村支书李安兴1992年从村民手中收回大批耕地,以“两田制”办法发包出去,建
起418亩樱桃园和上百亩苹果园。在国家土地承包30年政策出台后,这个村仍私自发包耕地180亩,
致使村民人均只有0.33亩的口粮田,粮食根本不够吃。月庄村的村民说:“这樱桃园每亩收入高达数万
元,大都被村干部包了,大伙儿就是觉得不公。”去年1月以来,月庄村村民多次越级上访,要求废除
“两田制”,按中央政策均分土地。
人口变化引发人地矛盾:
1998年底,第二轮土地承包进入尾声,河南省商丘市不少群众来到省城上访,反映在延包中没有
分到土地。原因是商丘市的一些县区自1978年“大包干”以来,直至199
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