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前期咨询单位参加EPC项目招标的原则与例

外

前期询问单位能否参与后续EPC项目的招标活动，在理论上和实务上

长期存在争议，直接影响了立法实践。学术界一般认为，公正原则是

回答该问题的理论动身点和衡量标准。依据公正原则，EPC项目前期

询问单位自觉或者不自觉地对其他投标人产生不公正的影响，减弱了

招标选购的竞争性，因此不能参与后续项目招标活动。但实务界有不

同熟悉，认为一概将前期询问单位排解于合格投标人范围内，不符合

建筑市场的实际状况。

实践中，前期询问单位大多存在参与后续EPC项目招标活动的剧

烈意愿，甚至其供应前期询问服务的动机就是为了抢占先机，为更好

地参与后续招标活动供应便利条件。很难想象，哪家投标人由于担忧

不能参与后续EPC项目招标活动而放弃前期询问，任由其他投标人或

其关联单位为该EPC项目供应前期询问服务。单纯认为前期询问单位

能或不能参与后续EPC项目招标活动的观点均存在肯定局限性。简洁

适用公正原则而禁止前期询问单位投标，未能就理论上的一般意义与

实务中的特别需求之间的冲突作出响应，存在着过分注意理念的问题。

而放任市场的自发性，认为存在即合理，则将引发法律的整体规律冲

突，动摇招标投标的立法基石。由此，一面是基本原则的坚决贯彻，

另一面是实践中的剧烈需求，造成熟悉上的两难。

立法和政策沿革的梳理

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梳理该问题的相关立法和政策沿革，大体可分为以下阶段：

确立基本原则阶段。2000年1月1日施行的《招标投标法》以

高位阶立法形式确立了公正原则这一贯穿招标投标活动始终的基本

原则，未能也不宜对前期询问单位能否参与后续招标活动这一详细问

题作出规定，停留在基本原则的理解层面。

在施工招标项目领域中明确予以禁止。2023年5月1日施行的

《工程建设项目施工招标投标方法》(以下简称“30号令”)，在施工招

标领域中明确了“为招标项目的前期预备或者监理工作供应设计、询

问服务的任何法人及其任何附属机构(单位)，都无资格参与该招标项

目的投标”。该规定是公正原则在下位施工招标领域立法中发挥指引

作用的直接体现。

首次明确EPC招标项目领域允许前期询问单位投标。2023年5

月1日施行的《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文

件〉试行规定》首次对EPC项目作出了例外规定：“1.4.3申请人不得

存在下列情形之一：为本标段前期预备供应设计或询问服务的，但设

计施工总承包的除外”。相对于其他标准文件而言，《标准施工招标文

件》具有基础性，该标准文件正视了EPC项目与施工项目的不同之处，

侧重于实践(实际)需求。

明确EPC招标项目领域禁止前期询问单位投标。2023年5月1

日施行的《标准设计施工总承包招标文件》规定：“1.4.3投标人不得

存在下列情形之一：为招标项目前期工作供应询问服务的”。作为EPC

常见形式的设计施工总承包模式，其标准文件属于在标准施工招标文

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件这一基础文件之上编制的细分领域标准文件。该标准文件坚持公正

原则，禁止前期询问单位参与后续设计施工总承包招标活动。

明确EPC招标项目领域有限允许前期询问单位投标。2023年3

月1日施行的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理方法》

(以下简称“12号文”)汲取了雄安新区等地的做法，明确规定：“政府投

资项目的项目建议书、可行性讨论报告、初步设计文件编制单位及其

评估单位，一般不得成为该项目的工程总承包单位。政府投资项目招

标人公开已经完成的项目建议书、可行性讨论报告、初步设计文件的，

上述单位可以参加该工程总承包项目的投标，经依法评标、定标，成

为工程总承包单位。”该规定以公正为原则，以实践需求为例外，有

条件地允许前期询问单位参与后续EPC项目招标活动。

由前述阶段可见，对前期询问单位能否参与后续项目招标活动的

立法和政策沿革，大体有如下特点：由基本原则逐步落实到了详细规

定;由施工招标项目领域扩大到了EPC招标项目领域;经受了左右摇摆

之后，最终兼顾理论基础和实践需求，确立了折中的做法;将争议较

多的询问服务由“设计”限缩至“初步设计”。

原则与例外的法理解释

公正原则的内涵

公正原则