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药品采购与“三权”博弈

摘要药品流转过程中有3个运作的权力，即招标权、采购权、处方权，

它们在很大程度上影响了药品的采购。这“三权”之间制约与反制约的博弈，在现

行制度下难以避免。对它们的分析，有助于正确认识、设计和实施医药卫生体制

改革。

ABSTRACTThereare“threerights”indrugdistributionprocess，including

thebiddingright，thepurchasingpowerandtheprescriptionright，whichcanaffect

thedrugprocurementtoalargeextent.Thecontrolandanti-controlofthe“three

tounderstanding，designingandimplementingthereformofmedicalandhealth

system.

KEYWORDSbiddingright;purchasingpower;prescriptionright;drug

procurement;systemreform

由省卫计委主持的药品集中采购并没有完成逻辑意义或商业意义上的采购

全过程，只完成了采购的前期工作——招投标。对药品来说，要完成从生产到消

费的跳跃，还必须完成两个环节：具体的采购和处方。药品集中采购之所以没有

完成具体的采购环节，是由于现行招投标制度中并没有设计“招采合一”，实际的

采购分离于招投标之外，这是由招投标制度的设计所决定的;而之所以没有完成

具体的处方环节，是由于在现行体制、机制下，处方才是达到药品消费的最终环

节，没有处方支持，采购终将落空。在药品从生产到消费的过程中，对应于招标、

采购、处方3个环节，存在着省卫计委的招标权、医院的采购权、医生的处方权

3个权力，这“三权”完整地反映、控制了药品从生产到消费的整个过程。本文对

这“三权”在实践中的博奕作一分析。

定义“三权”

招标权

政府部门是招标主体。招标权由政府部门委托专门机构实际操作，按照一定

的程序，确定若干中标药品、若干中标企业和相应的中标价格。其中除中标价格

是明确无误并受法律保护外，中标的药品和企业没有唯一性，招标确定的药品付

款期也不明确，中标药品只能被限定而无法被精确遵守。这样的招标权只是为采

购权确定了一个采购范围。

采购权

医院是采购主体。采购权必须遵循招标权确认的招标结果范围，但有自己很

大的活动空间，只要有合适的理由。

处方权

医生是处方主体。处方用药根据患者的病情需要开出，一般在医院采购的范

围之内。当治病需要和医院采购发生冲突时，一般以治病需要为主。

分析两个前置条件

在现行招投标制度中，招采没有合一，招标是招标，采购是采购

因为没有在公开招投标之前公布采购量，所以投标企业的报价是盲目的。本

来企业只有依照采购量才能确定的投标价，无法遵循量大价低、量小价高的经济

规律，并没有科学确定价格的逻辑依据，只是一味地为了中标而竞相降低价格。

这也是很多不合理现象产生的根源，比如让利不让市、唯低价中标、重价轻质、

招标完成后再二次议价。特别是个别地方甚至提出在招投标后再量价挂钩进行二

次议价的思路，把政府部门主持的药品公开招投标和受法律保护的中标结果视若

无物，就是“招采分离”的后果。同样，也正因为在没有公开招投标之前公布采购

量，这就为采购权反制招标权留下了很大的空间。

根据医学和药学原理，医生处方是选择用药的最大权威和使用上的最终决策

某人患了某种疾病需要某种药，是医生根据实际情况因人而异、因病而异决

定的，这是技术和知识所形成的客观的自然垄断，非人为所能改变。某种程度上

说，招标权和采购权所确认的采购目录，一定是集中体现了医生处方权的意愿，

因此，必须把处方列为药品从生产到消费的一个必不可少的环节。

“三权”博弈

下面看这三权之间一波一波彼此来往制约与反制约的博弈。

第一波制约：以行政关系为主导方式

1）招标权对采购权的制约。政府行政部门的文件规定，对纳入集中采购的

药品，必须在招标后中标的药品中采购。

2）采购权对处方权的制约。医院内部的制度规定，对纳入集中采购和医院

实际采购的药品，要求医生尽量采