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试论政策执行偏差

杨丽蓉

摘要：在政策运行过程中,政策执行是将政策目标转化为政策现

实的唯一途径，而政策执行者的行为偏差往往会导致政策执行的失

败。针对此，本文分析了政策执行偏差出现的原因，并提出了合理化

建议。

公共政策执行是将政策内容付诸实施的过程,是一项较为复杂的

社会实践活动。政策通过优化制定后,可能会被政策的执行者引向不

同的方向,造成政策目标的偏差。就像美国政策学者艾利森曾指出的:

“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%

取决于有效的执行。”

政策执行偏差，是指政策执行者在实施政策的过程中,由于受主

客观因素的制约,其效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真

现象。这在一定程度上干扰和阻碍了国家政策的有效实施，甚至与政

策目标背道而驰。因此,为了防止这些现象的发生,从理论上就必须认

真探讨其产生的原因,并针对原因提出解决这些现象的对策。

一、政策执行偏差的典型形式

（一）附加式政策执行

附加式政策执行又称扩大范围执行政策或政策扩大化，即政策在

执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度和

目标超出了原政策的要求。其主要特点是执行者在原政策的基础上自

行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套，自行其是，

谋取私利，从而导致政策变形。

（二）照搬式政策执行

照搬式政策执行又称机械执行或政策复制，主要是指执行主体对

上级政策的照搬照抄，简单地照章办事。表现有三：一是不结合当地

的实际情况，照搬照抄上级的政策内容，不加分析和解释地进行政策

执行；二是无视新情况、新问题，照搬过时的、陈旧的公共政策，或

无所作为，坐等上级新政策的颁布；三是缺乏政策立案能力，不主动

发现问题、提供信息。

（三）象征式政策执行

象征式政策执行又称政策虚化、政策敷衍或政策表面化，主要是

指在政策实施过程之中，执行主体只做表面文章，只搞政策宣传而不

务实际，不采取可操作性的政策执行措施，不落实执行政策的组织、

人员、资金，或只制定象征性的执行措施，或执行起来虎头蛇尾、前

紧后松、敷衍塞责，使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空

文。

（四）选择式政策执行

选择式政策执行又称政策缺失或政策截留，主要是指一个完整的

政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余则被遗弃，使政策内容残损

不全，不能有效地、完全地实现原定的政策目标。这是因为当政策所

涉及的全局利益与有关执行部门的局部利益相冲突时，导致执行部门

对政策符合自己利益的部分执行，不符合自己利益的部门就不执行。

（五）替代式政策执行

替代式政策执行指执行主体在执行政策时，基于维护自身利益而

采取与上级政府的政策不相一致的政策方案，采取完全性替代和部分

性替代的方式，使原有的政策方案难以得到贯彻实施。替代执行根据

替代的程度不同又可分为完全性替代和部分性替代，其突出表现是

“上有政策，下有对策”。政策执行主体这种貌合神离、偷梁换柱的

行为致使上级政策名存实亡，政策目标不能顺利实现。

（六）抵制式政策执行

抵制式政策执行又称抗拒性执行或政策抵制，主要指公共政策的

执行主体或执行对象对现有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情

绪。在政策执行过程中，由于执行主体的政治觉悟和利益驱动等原因，

导致执行主体对政策产生抵触情绪，在行动上表现为不应为而为和应

为而不为。同样，出于利益驱动等因素，政策执行对象即目标群体对

政策的不认同、不接受、不顺从，从而导致政策执行受阻。

除此之外，还有诸如观潮式执行、规避式执行、投机式执行、走

调式执行等多种其他样式。政策的边界在扩大式执行之后即一步步缩

小到完全被取代直至遭受抵制，最终政策的合法性受到严峻的挑战和

威胁。

二、公共政策执行偏差的原因

（一）政策本身的原因

当前我国正处在新旧体制转轨时期，传统的权威基础逐渐崩溃，

过去的一元价值体系正在逐步演变为多元化的价值体系，新的制度化

权威尚未完全确立，这直接关系到政策对象对公共政策的认同和接

受，所以政府的合法性危机是影响公共政策有效执行的关键因素。

政策本身存在的合理性程度不强，不科学，不配套，在实际执行

过程中表现出政策行为规范与客观实际的强烈冲突；政策自身的明晰

性有限，引起政策界