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当前城市城中村改造的特征、难点及对策建议

城中村改造作为城市更新的重要模式，中央重要会议多次提及，从“积极稳步推进”到“积极推动”，城中村改造已成为行业高度关注的热点问题。2023年4月1日召开的中央政治局会议指出：在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。7月23日的中央政治局会议指出：要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造，盘活改造各类闲置房产。7月21日国常会通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的意见》。中央的多次提及引起了行业的高度关注。

1、超大特大城市城中村改造现状特征

（一）城中村改造是保障性住房建设与供给的重要路径

近期的中央政治局会议指出：要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造。可见，提及城中村改造是在加大保障性住房建设与供给的大框架下，也就是说积极推动城中村改造的目的是加大保障性住房的供给，如近期广州市住建局表示：鼓励在城中村规模化建设保障性租赁住房。所以超大特大城市今后的城中村改造将会有很大一部分土地用来提供保障性住房，包括很多城市提“四位一体”的保障房体系，指由廉租住房、共有产权房、公共租赁住房和征收安置房构成的住房保障体系。特别是如何共有产权房在超大特大城市中吸引人才的作用，让人才通过共有产权房的形式留下来，是未来需要探索完善的机制。

（二）货币化安置与实物安置并存，更多会纳入保障性住房体系进行实物安置

郑州于2023年8月3日出台的《关于进一步促进我市房地产市场平稳健康发展的通知》（又称房地产“救市15条”）中，明确了在城中村改造的安置方式，以货币化安置为主。北京在2023年3月发布的《北京市征收集体土地房屋补偿管理办法》中规定征收集体土地房屋补偿强化以房屋安置方式为主。济南在2022年12月发布的《济南市城市更新专项规划（2021-2035年）》中鼓励多种安置方式相结合，采取实物安置或货币安置形式。23年7月，广州市住建局公开征集《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》意见，建议公众重点对八个方面提出意见或建议，可以看出对于将城中村改造与保障性住房相结合、推动产业转型较为重视。23年3月，深圳市住建局印发《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》，统筹推进城中村综合整治与保障性租赁住房筹集工作。

（三）各地操作各有特色，尚未形成从中央到地方的完整政策体系和实施细则

目前关于超大特大城市推进城中村改造的规模、节奏、资金来源、安置方式尚未有国家层面的统一政策细节。比如经过统计，已有十多个城市已经对城中村改造制定了量化目标，但口径不一、类型不一、目标设定时间不一、披露的详细程度不一。更多的可能是各个城市根据自己的实际情况和历史经验，出台具有“一城一策”特点的政策细节。各地操作各有特色，其中一线城市发展较早。

上海：城中村改造作为城市更新的一部分内容，用10年完成“两旧一村”改造，以政府主导+国企为主要模式，并设立城市更新基金，探索多元化资金保障。根据《上海市城市更新条例》、《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》，上海市城市更新分为综合区域、人居环境、公共空间设施、历史风貌区、产业园区、商业商务区六大行动，其中，人居环境品质提升行动的核心是“两旧一村”改造（旧区改造、旧住房成套改造、城中村改造）。可以看出，城中村改造是作为上海城市更新的六大行动中的一个环节进行的。上海市市长龚正1月15日在上海市人民政府记者招待会上表示，上海决定用10年时间，完成“两旧一村”改造。从推进节奏上讲，上海城中村改造项目的节奏是“两旧一村”中最后一个环节，先进行中心城区周边，再进行五大新城的城中村改造。到2032年底将全面完成全市62个城中村改造项目。具体到2023年的目标，上海市计划启动城中村改造项目10个，改造老旧村（居）民房屋不少于130万平方米，受益村（居）民不少于4000户；2023-2025年每年新启动城中村改造项目10个，让至少1.3万户村（居）收益。此外，上海市在探索多元化资金保障方面具有特色。设立上海市城市更新基金，由上海地产集团（本地国企）联合招商蛇口、中交集团、万科集团、保利发展（房企）、国寿投资、中国太保、中保投资（保险资金）等成立800亿元基金，定向投资城市更新项目。

广州、深圳：强调城中村改造与保障性住房、产业转型统筹推进。根据广州市政府工作报告和《广州市人民政府关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》，2023年广州市计划推进127个城中村改造项目，预计完成固定资产投资983亿元，占全市城市更新固定资产投资目标的49%；2025年底前先行推进重点地区更新，着重推进城中村及周边地区存量用地改造，有序推进旧城镇、旧厂房改造以及村级工业园、低效物流园、传统批发市场的整治提升工作；至2035年，拟推进旧村庄改造项目281个，包括全面改造项目259个、混合改造项目22