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PPP项目现金流管理问题研究

引言

现阶段，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，已成为我国社会的主要矛盾，社会各界对基础设施和公共服务的需求量不断增加。在此背景下，相比传统公共产品提供方式，PPP模式因其在项目投融资、运营、维护等方面具有的显著优势，在我国得到了较大的推广和应用。根据财政部政府和社会资本合作（PPP）中心全国PPP综合信息平台管理库项目2021年年报（以下简称PPP2021年报）统计数据，2014年以来，PPP项目已累计入库10，243个，投资额16.2万亿元，连续三年增长5%以上；累计签约落地项目7，683个、投资额12.8万亿元，签约落地率78.8%；累计开工建设项目4，804个、投资额7.6万亿元，开工建设率47.2%，在稳增长、惠民生、补短板方面发挥了重大作用。但同时，有些PPP项目在实施过程中也出现了一些问题，比较突出的是有些社会资本方如东方园林、碧水源等企业，在项目实施过程中资金链出现较大困难，导致PPP项目实施陷入困境，暴露出在现金流管理上存在较大问题。基于此，本文对当前PPP项目在现金流管理方面存在的问题及优化措施进行了研究，希望为加强PPP项目现金流管控、推动PPP项目顺利实施起到积极作用。

一、PPP模式概述

财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）以下（简称财金76号文）提出，PPP模式即政府和社会资本合作模式，“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。推广运用PPP模式，有利于吸引社会力量、缓解政府资金压力，尤其是有利于发挥社会资本在项目投融资、运营管理等方面的综合和专业化优势，提升公共服务的质量和效率，满足人民日益增长的美好生活需要。

二、PPP项目现金流管理的作用

（一）预防资金不足风险

近些年来，一些企业在大量承接PPP项目后资金周转出现困难，有些企业甚至资金链断裂出现破产风险，被迫退出项目，导致部分PPP项目因缺乏资金而难以为继。因此，PPP项目各相关方尤其是项目实施主体——往往是由政府指定机构和社会资本共同出资成立的项目公司，必须充分认识到现金流管理的重要性，强化项目全生命周期的现金流管理，确保项目资金合理充裕，预防因资金不足导致项目失败的风险。

（二）降低资金成本

PPP项目现金流管理的综合性较强，对资金做好科学合理规划，保证项目现金流的进出平衡，能够有效提高资金使用效率，充分发挥资金的价值和作用，进而更加合理地降低资金成本。通常情况下，PPP项目在建设期需要大量资金投入，主要来源于股东资本金投入和从金融机构取得的债务融资，一般存在资金缺口。但如果资本金、债务融资集中到账，会暂时形成资金富余；在运营维护期支出相对较少，但会大量取得政府付费，会形成阶段性的资金富余。健全完善的项目现金流管理机制，能够快速、准确获取资金余缺信息，做好资金匹配，避免资金闲置、浪费，从而降低资金成本。

（三）实现项目投资预期

目前，我国PPP项目在总体上具有投资额大、实施周期长、涉及环节多的特点，项目现金流复杂多变，投资回报率普遍不高，稍有不慎就有可能导致项目收益下降甚至出现亏损。为此，必须对PPP项目实施的全流程进行精心策划、精细化管理，充分认识到现金流管理在整个项目管理中的重要地位，坚持以现金流管理为基础，狠抓资金流入，严控资金流出，紧盯资金平衡，确保实现项目投资预期。

三、现金流管理中存在的问题

（一）投融资资金难以及时足额到位

PPP项目公司是项目投资建设和运营维护主体，其用于投资建设的资金主要来源于股东投资和债务融资。从近几年PPP项目的实施情况看，项目公司的资本金和债务融资普遍存在不能及时足额到位的情况。

1.资本金难以及时足额到位

PPP项目公司的资本金是发起人的投资入股资金，包括社会资本方资金、政府方单位资金、财政补贴、PPP基金的股权投资资金等。根据国务院《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）及有关规定，PPP项目资本金比例一般在20%左右，具体行业之间会有所差异。鉴于PPP项目整体投资额较大，需要的资本金动辄上亿，有的项目甚至高达几十亿，各出资方在筹措资本金时均面临较大压力，尤其是财政部发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）等有关文件，均明确提出不得以债务性资金充当资本金，“国有金融企业向PPP项目提供融资，应按照‘穿透