增量财政政策的四条猜测路径.docx

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TOC\o1-1\h\z\u一、短期，为财政预算缺口“平账”：或需要2-3万亿 6

二、中期1-3年，为疫情期间地方“补账”：或需要约6万亿 6

三、长期3-5年，为未来卖地下滑“抵账”：或需要特别国债加码、专项债扩围 7

四、长期还能期待什么：民生兜底和基本公共服务的真金白银 8

图表目录

图表1 过去共3个年份出现收入缺口，都有增量政策“平账”，今年料不例外 6

图表2 疫情冲击地方赤字及弥补途径估算 7

图表3 “两重”主要支持方向及具体投向 8

图表4 10月8日总理经济形势专家和企业家座谈会与会专家近期观点梳理（财政政策

相关标红） 9

一、短期，为财政预算缺口“平账”：或需要2-3万亿

从以往经验来看，财政预算如有收入缺口（实际收入低于预算收入目标），都有财政/准财政增量政策；今年料不例外：今年缺口或达2.8万亿，或通过增发国债2~3万亿“平账”

（图1，注1：收入口径取“广义财政”，即财政预算四本账中的前两本账：以税收收入为主的一本账和以卖地收入为主的二本账；注2：预算安排支出＝收入＋债务＋调入资金及使用结转结余，此处假设收入和调入资金及使用结转结余不变，推债务。即假设年内无央行、国企等一次性大额利润上缴等非常规收入手段、收入按1-8月数据外推；也无沉淀财政资金大额调入等跨年度腾挪手段、调入资金及使用结转结余按持平预算假设）。

具体而言，过去共3个年份出现收入缺口，下半年全都有增量政策“平账”：

2015年，缺口规模：9000亿；增量政策：创设8000亿专项建设基金；

2022年，缺口规模：2.7万亿；超1.87万亿（创设政策性开发性金融工具7399亿+重启

PSL新增6300亿+盘活5000多亿专项债）；

2023年，缺口规模：0.8万亿；增量政策：增发国债1万亿，赤字率由预算的3%升至

3.8%。

2024年，缺口规模：预计2.8万亿；增量政策：预计增发国债2-3万亿，对应赤字率由预算的3%升至4%以上。

图表1 过去共3个年份出现收入缺口，都有增量政策“平账”，今年料不例外

资料来源：，，注：2024年为1-8月数据外推测算值

二、中期1-3年，为疫情期间地方“补账”：或需要约6万亿

中央对地方承担的抗疫等类中央事权做补偿：今年3月清华大学经管学院院长白重恩在

长安讲坛发表的题为《新阶段的中国经济与财政政策》的演讲，估算了2020-2022年疫情冲击地方赤字规模。三年疫情，地方额外产生近7万亿元赤字，其中中央仅弥补约1万亿（图2，参考白重恩（2024）勾画出三年疫情对地方财政的外生冲击影响：“因疫情

冲击，三年中地方额外产生6.79万亿元赤字，其中由中央额外增加了1.17万亿元转移支

付作了部分弥补；余下的5.62万亿元，其中1.86万亿元由地方额外发行的专项债弥补，

3.76万亿元则由地方自行筹措资金解决”）；地方仍剩余约6万亿历史遗留赤字，中央或

通过两条路线，缓解地方财政困难。：

路线A（当前化债模式的延续）：中央开制度绿灯，地方继续以时间换空间：如地方2023

年发行特殊再融资债1.3万亿、2023年以来发行特殊新增专项债超1万亿（其中2024年

发行超8000亿），均可用于置换存量债务（打破常规用途限制），未来若延续，合计可满

足约6万亿体量（地方还本付息压力仍在）。

路线B（当前化债模式的优化）：中央通过增发国债/特别国债约6万亿，直接减轻地方债务还本付息负担、并补充财力，预计能较大调动地方积极性（具体方式，参考白重恩

（2024）：1.86万亿元的超常态新增地方专项债，建议由中央财政通过发行国债的方式，承担还本付息责任……地方自行筹措资金承担的疫情冲击赤字3.76万亿元，可考虑由中央财政发行特别国债筹措资金，根据各地困难程度分档予以扶持）。

需要明确的是，同样聚焦化债，路线A的增量影响幅度低于B；当前看，路线A或仍优先于路线B（不排除最终是两条路线的调和）。

图表2 疫情冲击地方赤字及弥补途径估算

资料来源：白重恩《新阶段的中国经济与财政政策》，

三、长期3-5年，为未来卖地下滑“抵账”：或需要特别国债加码、专项债扩围

新一轮财税改革红利充分释放前，仍需对冲卖地收入趋势性下滑（2021年高点近9万亿，

2023年已降至5.8万亿），其中：

特别国债（2024年1万亿）需要加码：利好“两重”（图3，国家重大战略实施和重点领域的国家安全能力建设）和消费（大规模设备更新和消费品以旧